Nợ công (public debt) hay còn gọi là nợ chính phủ (government debt) hoặc nợ quốc gia (national debt) là toàn bộ các khoản vay nợ của các cấp chính quyền từ TW đến địa phương tại một thời điểm nào đó. Nợ công phát sinh do các cấp chính quyền chi tiêu (kể cả chi thường xuyên và chi đầu tư) nhiều hơn thu nên phải vay nợ để bù đắp chênh lệch thu chi. Thông thường, nợ công là hệ quả trực tiếp của thâm hụt ngân sách chính phủ và qui mô nợ công đúng bằng qui mô thâm hụt ngân sách tích tụ qua các năm. Về nguyên tắc, để bù đắp thâm hụt ngân sách, các chính phủ phải đi vay trong và ngoài nước chứ không được phát hành tiền để tránh nguy cơ xảy ra lạm phát cao. Tuy nhiên, nợ công ở một số nước đang phát triển, chẳng hạn như Việt Nam, còn do chính phủ vay nợ để tài trợ cho các dự án đầu tư của mình (thường là các dự án đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng) nên qui mô nợ công thậm chí còn cao hơn nữa. Nguồn để trả nợ công là các khoản thu trong tương lai bao gồm cả thu ngân sách và thu từ các dự án đầu tư bằng nguồn vốn vay (nếu có). Do rất nhiều chính phủ trên thế giới có thâm hụt ngân sách, kể cả ngân sách chính phủ ở các nước công nghiệp phát triển và đang phát triển nên vấn đề nợ công rất phổ biến trên toàn cầu và thực tế đã diễn ra nhiều cuộc khủng hoảng nợ công khi chính phủ quốc gia nào đó không thể trả nợ đúng hạn, cả nợ gốc và nợ lãi, nên phải tuyên bố phá sản quốc gia hoặc cầu cứu sự trợ giúp quốc tế.
Cho đến nay có nhiều cách phân loại nợ công khác nhau, trong đó người ta thường phân loại nợ công theo:
Chủ nợ: nợ công được phân loại thành nợ trong nước và nợ nước ngoài căn cứ vào người cho vay ở trong nước hay ở nước ngoài, theo đó, người ta còn phân loại nợ công theo đồng tiền cho vay, chẳng hạn nợ công bằng nội tệ hay ngoại tệ, loại ngoại tệ cụ thể.
Thời hạn: khoản nợ công là ngắn hạn (dưới 1 năm) hay trung hạn (dưới 10 năm) hay dài hạn (trên 10 năm).
Tính chất/hình thức vay: nợ công có thể là vay thương mại từ các định chế tài chính với lãi suất thị trường, từ phát hành trái phiếu chính phủ hay trái phiếu chính quyền địa phương trên thị trường tài chính trong nước hoặc quốc tế và có thể là vay ưu đãi (ODA) từ chính phủ các nước khác hay từ các tổ chức quốc tế như WB, ADB,… với lãi suất ưu đãi rất thấp và thời gian ân hạn (thời gian bắt đầu trả nợ gốc) dài. Tuy nhiên, hình thức vay ưu đãi chỉ áp dụng cho những nước nghèo có thu nhập thấp.
Một điểm đáng lưu ý là chính phủ các nước phát triển thường đồng thời vừa là con nợ vừa là chủ nợ nên con số nợ công của các nước phát triển thường bao gồm cả tổng nợ (gross debt) và nợ thuần (net debt) là hiệu số giữa tổng nợ trừ đi tổng cho vay. Tuy vậy, dù tính theo tổng nợ hay nợ thuần thì qui mô nợ của các nước công nghiệp phát triển đều rất lớn và đang gia tăng nhanh chóng, nhất là khi qui mô GDP của các nước này lên đến hàng ngàn tỷ USD.
Theo Quĩ tiền tệ quốc tế, tính đến cuối năm 2010, tổng nợ công toàn cầu tương đương khoảng 70%GDP song qui mô nợ công của các nước đang phát triển và mới nổi chỉ tương đương khoảng 37%GDP, còn nợ công của các nền kinh tế phát triển lên tới gần 100%GDP. Trớ trêu là trong khi các nước G7 nói riêng, các nước phát triển nói chung đều ngập chìm trong nợ nần nhưng chưa bị khủng hoảng thì nhiều nước khác có qui mô nợ công tương tự lại rơi vào khủng hoảng nợ công. Điển hình gần đây nhất là trường hợp của Hy Lạp, Ireland, Bồ Đào Nha và có thể sắp tới là cả Tây Ban Nha nữa do khả năng quản lý nợ công yếu kém. Hy Lạp lâm vào khủng hoảng nợ công, khi qui mô nợ lên tới 130%GDP, đi đôi với thâm hụt ngân sách tương đương 13%GDP, nhưng Ireland cũng bị khủng hoảng khi nợ công mới khoảng 70%GDP và nợ công của Bồ Đào Nha là gần 80%GDP. Rõ ràng tính chất của các khoản nợ công và khả năng quản lý nợ công là nguyên nhân hàng đầu quyết định rủi ro vỡ nợ còn, qui mô nợ chỉ đóng vai trò thứ hai.
So với mức độ nợ công chung của các nước mới nổi và đang phát triển thì nợ công của Việt Nam có qui mô lớn hơn và đang có xu hướng gia tăng nhanh chóng do cả nguyên nhân thâm hụt ngân sách cũng như nguyên nhân vay nợ để đầu tư.
Thâm hụt ngân sách nhà nước (NSNN) giai đoạn 2006-2010 đã tăng mạnh cả về số tuyệt đối và tỷ lệ trên GDP so với giai đoạn trước. Hiện nay, Việt Nam vẫn sử dụng hai khái niệm bội chi ngân sách (NS) là Bội chi theo tiêu chuẩn quốc tế và Bội chi theo tiêu chuẩn Việt Nam gồm bội chi theo chuẩn quốc tế cộng thêm phần chi trả nợ gốc. Nếu theo chuẩn quốc tế thì thâm hụt NSNN đã tăng vọt từ dưới 10 ngàn tỷ năm 2006 lên hơn gấp đôi vào năm 2007 và hơn 8 lần vào năm 2009, theo đó, thâm hụt NSNN đã tăng từ 0,9%GDP năm 2006 lên 4,51%GDP năm 2009 và giảm xuống còn 3,03%GDP năm 2010. Hiện tượng này cho thấy xu hướng gia tăng thâm hụt NSNN đã xuất hiện trước khi có khủng hoảng kinh tế toàn cầu và khủng hoảng chỉ làm cho thâm hụt NSNN thêm nặng nề hơn. Hơn nữa, thâm hụt NSNN năm 2009 tăng tới 44,1% so với dự toán do yếu tố tác động khủng hoảng đã không được tính đến khi xây dựng dự toán. Thâm hụt NSNN trong các năm còn lại trong giai đoạn 2006-2010 cơ bản theo đúng dự toán, thậm chí còn thấp hơn dự toán mặc dù thu chi NSNN đều vượt dự toán như đã nêu ở phần trên chứng tỏ kỳ vọng nới lỏng chính sách tài khoá thông qua tăng thâm hụt NSNN còn cao hơn khi thực hiện.
Để bù đắp bội chi Việt Nam buộc phải vay trong nước và vay nước ngoài. Do số nợ vay được sử dụng vào những mục đích không sinh lợi nên toàn bộ số chi trả nợ gốc phải trông vào phát hành nợ mới, đặc biệt là vay trong nước và NSNN Việt Nam đang đứng trước “vòng xoáy” nợ nần với qui mô nợ Chính phủ ngày càng lớn.
Số phát hành vay trong nước năm 2009 vượt dự toán tới 24,15% và vay nước ngoài vượt tới 71,1% dự toán do cần nguồn lực tài chính đối phó khủng hoảng. Ngược lại, năm 2010 do khó khăn huy động trong nước nên vay trong nước giảm gần 17% so dự toán trong khi vay ngoài nước lại tăng tới 47,6% để bù đắp lại.
Giai đoạn 2006-2010 khác các giai đoạn trước khi nguồn bù đắp thâm hụt NSNN dựa chủ yếu vào vay trong nước với tỷ trọng chiếm từ 2/3 đến trên 4/5, ít nhất là trong dự toán NSNN, theo đó, biến động của lạm phát sẽ quan trọng hơn so với biến động của tỷ giá hối đoái đối với nghĩa vụ trả nợ. Tuy nhiên, trong thực tế thì năm 2006 và 2008 cơ cấu vay nợ bù đắp bội chi lại đảo ngược so với dự toán theo chuẩn quốc tế trong khi theo chuẩn Việt Nam vẫn cơ bản phù hợp dự toán chứng tỏ phần vay để bù đắp khoản thâm hụt mới phải dựa vào vay nước ngoài trong khi vay trong nước chủ yếu để thanh toán các khoản nợ cũ.
Tính chung giai đoạn 2006-2010, tổng số nợ phát hành là 409.857 tỷ VND (tương đương 21,%GDP năm 2010), trong đó, tổng nợ phát hành trong nước là 306.065 tỷ VND, chiếm 74,7% tổng số nợ phát hành (tương đương 15,7%GDP năm 2010). Trong tổng số nợ phát hành 5 năm có 219.162 tỷ VND trả nợ gốc, chiếm hơn tổng số nợ phát hành, trong đó trả nợ gốc vay trong nước chiếm 82,3% tổng số trả nợ gốc. Tổng số nợ mới phát sinh để bù đắp thâm hụt NSNN 5 năm 2006-2010 là 190.695 tỷ VND (tương đương 9,77%GDP năm 2010), trong đó, tổng nợ mới phát sinh trong nước là 125.763 tỷ VND, chiếm gần 66% tổng số. Rõ ràng, trong giai đoạn 2006-2010, nghĩa vụ nợ Chính phủ đã và đang gia tăng nhanh chóng, trong đó chủ yếu là vay nợ trong nước. Nếu tính thêm cả phần Chính phủ vay về cho vay lại (vay nước ngoài) thì tổng nợ của Chính phủ (số phát hành) 5 năm qua lên tới 506.776 tỷ VND, xấp xỉ 26%GDP năm 2010, trong đó nợ nước ngoài chiếm 39,6%, tương đương 10,3% GDP năm 2010.
Nợ công ở Việt Nam bao gồm nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương (chủ yếu là trái phiếu của Hà Nội và TP.HCM). Theo Bộ Tài chính, tổng số nợ công của Việt Nam tính đến cuối năm 2009 là 52,6% GDP (trong đó, nợ Chính phủ là 41,9%GDP, nợ Chính phủ bảo lãnh là 9,8%GDP và nợ của chính quyền địa phương chỉ có 0,8%GDP) và đến cuối năm 2010 đã tăng vọt lên đến 56,6%GDP. Theo báo cáo giám sát năm 2010 của Ủy ban Tài chính - Ngân sách, Quốc hội, nợ Chính phủ đang tăng cao, từ 33,8% GDP năm 2007 lên 36,2% năm 2008 và tăng lên 44,3% GDP vào năm 2010.
Năm 2008, tổng số nợ nước ngoài của Việt Nam vào khoảng 21,8 tỷ USD và năm 2007 là hơn 19,25 tỷ USD. Theo Bộ Tài chính, nợ nước ngoài của quốc gia tính đến hết ngày 31/12/2009 bằng 39% GDP và ở mức cao nhất kể từ năm 2005. Bộ Tài chính cũng cho biết đến cuối năm 2010, tổng nợ nước ngoài đã tới 44,7 tỷ USD, tương đương 42,2%GDP. Trong tổng dư nợ nước ngoài của Việt Nam tính đến cuối 2009, khoảng 21 tỷ USD là vay ODA, phần còn lại là vay ưu đãi (1,4 tỷ USD) và vay thương mại (5,5 tỷ USD).
Số liệu nợ của Bộ Tài chính không trùng khớp với số liệu của các tổ chức quốc tế như IMF song cũng cho thấy qui mô nợ của Việt Nam gia tăng nhanh chóng trong giai đoạn 2006-2010 và dự kiến tiếp tục đà tăng này trong giai đoạn 2011-2015. IMF dự báo tới năm 2015, nợ công của Việt Nam sẽ tăng từ 53,3 tỷ USD năm 2010 lên 86,2 tỷ USD và nợ nước ngoài cũng tăng tương ứng từ 41,7 tỷ USD lên 73,8 tỷ USD.
Tóm lại, mức độ bền vững của nợ công và nợ nước ngoài của Việt Nam không chỉ được đánh giá từ khía cạnh qui mô như hiện nay mà cần có những đánh giá sâu hơn dưới góc độ tài chính theo các chỉ tiêu rủi ro kỳ hạn, rủi ro tỷ giá hối đoái, rủi ro đồng tiền thanh toán và đặc biệt là rủi ro thanh khoản cũng như khả năng thanh toán./.

TS. Vũ Đình Ánh