Trong hơn 20 năm đổi mới và hội nhập kinh tế quốc tế, đất nước ta đã đạt nhiều thành tựu đáng ghi nhận. Tuy nhiên, mô hình tăng trưởng theo chiều rộng chủ yếu dựa vào gia tăng quy mô vốn đầu tư nhiều năm không còn phù hợp trong bối cảnh phát triển mới, vì vậy cần chuyển sang mô hình tăng trưởng theo chiều sâu chủ yếu dựa trên nâng cao năng suất, hiệu quả sử dụng các nguồn lực. Trong Chiến lược phát triển kinh tế xã hội 2011-2020, Đảng ta đã xác định cần phải “Chuyển đổi mô hình tăng trưởng từ chủ yếu phát triển theo chiều rộng sang phát triển hợp lý giữa chiều rộng và chiều sâu, vừa mở rộng quy mô, vừa chú trọng nâng cao chất lượng và hiệu quả, tính bền vững". Hội nghị lần thứ ba Ban chấp hành Trung ương khóa XI đã quyết định thực hiện tái cơ cấu lại nền kinh tế, trong đó tập trung 3 lĩnh vực quan trọng là tái cấu trúc đầu tư với trọng tâm là đầu tư công, tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước (DNNN) và cơ cấu lại thị trường tài chính.

1. Thực trạng và sự cần thiết phải tái cấu trúc DNNN

Từ 1-7-2010 các DNNN được thành lập, tổ chức và hoạt động theo quy định của Luật Doanh nghiệp với các hình thức chủ yếu là công ty TNHH một thành viên và công ty cổ phần (1). Đến tháng 10 năm 2011 cả nước còn 1.309 DNNN, với 100% vốn nhà nước, trong đó 34% doanh nghiệp an ninh, quốc phòng, tham gia hoạt động công ích và 66% doanh nghiệp kinh doanh; theo cấp quản lý, có gần 54% doanh nghiệp địa phương, 27% thuộc các bộ, ngành trung ương và 19% doanh nghiệp thuộc các tập đoàn, tổng công ty 91; theo ngành kinh doanh chính, có 19% doanh nghiệp sản xuất công nghiệp, 9% doanh nghiệp xây dựng, 10% doanh nghiệp giao thông vận tải, 26% doanh nghiệp nông, lâm nghiệp, thủy lợi, thủy nông và 36% doanh nghiệp thương mại, dịch vụ, du lịch. Tổng vốn chủ sở hữu nhà nước là trên 700.000 tỷ đồng, trong đó các tập đoàn, tổng công ty nhà nước là 653.000 tỷ đồng. Hầu hết DNNN có quy mô vừa và lớn, chỉ có khoảng 10% doanh nghiệp có vốn kinh doanh dưới 5 tỷ đồng (2). Đa số các tập đoàn, tổng công ty nhà nước là những doanh nghiệp lớn nhất cả nước xét trên các tiêu chí tổng hợp về doanh thu, lợi nhuận, lao động, tốc độ tăng trưởng, tổng giá trị tài sản.

Theo số liệu điều tra của Tổng cục Thống kê, DNNN tạo ra 25% - 27% doanh thu hàng năm của cả khu vực doanh nghiệp Việt Nam, tổng lợi nhuận trước thuế chiếm 35-40%. Tỷ suất lợi nhuận trước thuế trên tổng vốn kinh doanh của DNNN tăng từ 2,4% năm 2000 lên 4,3% năm 2007, 3,5% năm 2008 và 3,7% năm 2009. Tỷ suất lợi nhuận trước thuế trên nguồn vốn chủ sở hữu của DNNN đạt 18,8% (2007), 13,1% (2008), 15,1% (2009). Năm 2010, theo Báo cáo của Ban Chỉ đạo đổi mới và phát triển doanh nghiệp, ước tính tỷ suất lợi nhuận trước thuế trên vốn chủ sở hữu của riêng các tập đoàn, tổng công ty nhà nước là 13,1%. Tuy nhiên, hiện vẫn còn khoảng 20% DNNN hòa vốn hoặc thua lỗ hàng năm.

Về kết quả thực hiện nhiệm vụ chính trị - xã hội, các DNNN có vai trò quan trọng trong ổn định, tăng trưởng và phát triển kinh tế, xã hội. DNNN là lực lượng chủ lực để kinh tế nhà nước duy trì mức đóng góp 1/3 GDP trong nhiều năm qua. DNNN đã và đang là lực lượng đầu tàu, nòng cốt trong nhiều lĩnh vực quan trọng, huyết mạch, thiết yếu tạo động lực phát triển cho toàn bộ nền kinh tế. DNNN đã trở thành lực lượng vật chất quan trọng của Nhà nước trong thực hiện các chính sách phát triển kinh tế, an sinh xã hội và bảo đảm nhiều sản phẩm, dịch vụ công ích và thiết yếu, hoàn thành các nhiệm vụ chính trị, quốc phòng, an ninh….

Bên cạnh những thành tựu trên, hoạt động của các DNNN hiện nay vừa là một trong những nguyên nhân, vừa là hình ảnh khá tiêu biểu cho thực trạng cơ cấu kinh tế cũng như mô hình tăng trưởng của nước ta trong thời gian qua:

Sự phát triển theo chiều rộng dẫn tới các nguồn lực của DNNN bị phân tán, không tập trung đủ nguồn lực cần thiết để phát triển sản xuất, kinh doanh, chưa xứng tầm với vai trò chủ đạo trong nền kinh tế

Ngay từ những năm 1990, đặc biệt Nghị quyết Hội Nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương khoá IX (năm 2001) đã định hướng DNNN phải có cơ cấu hợp lý, tập trung vào những ngành, lĩnh vực then chốt và địa bàn quan trọng nhằm đảm bảo vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước. Tuy nhiên, thực tế cho đến nay vẫn chưa đạt mục tiêu này, DNNN còn hiện diện ở tất cả các địa phương, dàn trải trong hầu hết các ngành nghề của nền kinh tế. Thậm chí, số lượng DNNN tại các ngành nghề không cần thiết phải duy trì DNNN như thương nghiệp, khách sạn, nhà hàng,… vẫn còn lớn. Cấu trúc DNNN gần như không thay đổi sau hàng chục năm cải cách. Số lượng DNNN đã giảm nhiều, nhưng là giảm dần đều ở các ngành kinh tế, chưa có dấu hiệu tập trung vào các ngành then chốt. Số lượng và nguồn lực cho khối DNNN hoạt động kinh doanh cao hơn rất nhiều so với DNNN cung ứng sản phẩm dịch vụ công ích và thiết yếu; tính cạnh tranh của các DNNN còn yếu.

Hiệu quả sử dụng các nguồn lực do Nhà nước đầu tư của DNNN còn hạn chế, ảnh hưởng tới chất lượng tăng trưởng, phát triển và sức cạnh tranh của nền kinh tế

Hiệu quả kinh doanh của các DNNN đã được cải thiện, dù vậy, khả năng sinh lời còn thấp, trước hết thể hiện ở chỉ tiêu tỷ suất lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu, trực tiếp làm giảm hiệu quả đầu tư của Nhà nước tại các DNNN, gián tiếp ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư công và đầu tư của nền kinh nói chung vì trong cơ cấu đầu tư toàn xã hội hiện nay đầu tư của Nhà nước chiếm một tỷ trọng khá lớn.

So với các loại hình doanh nghiệp khác, DNNN nắm giữ nhiều nguồn lực hơn, tăng trưởng quy mô nhanh hơn, nhưng giá trị sản phẩm đầu ra lại thấp hơn, phải sử dụng nhiều vốn kinh doanh hơn để tạo ra một đơn vị sản lượng hoặc lợi nhuận. Năm 2009 các DNNN chiếm 37,2% nguồn vốn kinh doanh, 44,8% giá trị tài sản cố định và đầu tư dài hạn nhưng chỉ tạo ra 25% doanh thu, 37% lợi nhuận trước thuế, 20% giá trị sản xuất công nghiệp; chiếm tỷ trọng nhỏ trong lĩnh vực thương mại nội địa, nông thủy sản; đạt giá trị xuất khẩu cao song chủ yếu nhờ xuất khẩu nguyên liệu thô. Tính toán cụ thể hơn, DNNN phải sử dụng tới 2,2 đồng vốn để tạo ra 1 đồng doanh thu, trong khi doanh nghiệp ngoài quốc doanh chỉ cần 1,2 đồng vốn và doanh nghiệp FDI là 1,3 đồng.

Về mặt chính trị - xã hội, hiệu quả của DNNN trong thực hiện nhiệm vụ tạo động lực phát triển cho các ngành, lĩnh vực và toàn bộ nền kinh tế còn thấp hoặc chưa rõ. Quy mô nguồn lực cũng như hoạt động của DNNN trong các ngành, lĩnh vực thuộc kết cấu hạ tầng hoặc nền tảng cho phát triển kinh tế còn hạn chế. Vai trò của DNNN trong các ngành công nghệ cao, các ngành có khả năng dẫn dắt chuyển đối cơ cấu kinh tế theo hướng hiện đại hóa còn mờ nhạt. Hoạt động của DNNN trong công nghiệp chế tạo máy móc, thiết bị, dụng cụ y tế, cơ khí chính xác, thiết bị quang học... có nhiều yếu kém. Kết quả hoạt động của một số DNNN giữ vị trí then chốt chưa đáp ứng đầy đủ nhu cầu phát triển của nền kinh tế, ngành, lĩnh vực hoặc địa phương. Chất lượng cung cấp sản phẩm, dịch vụ thiết yếu cho xã hội của nhiều DNNN không cao. Tình trạng thiếu điện, thiếu nước sạch và những bất cập trong thoát nước đô thị, duy tu bảo dưỡng đường bộ, xử lý rác thải, dịch vụ vệ sinh môi trường, vận tải công cộng… gây nên những phản ứng thiếu tích cực đối với DNNN. Vai trò của DNNN tại các địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn chưa nổi bật. Vai trò tạo việc làm mới của DNNN ngày càng giảm mạnh so với các doanh nghiệp khác và so với chính DNNN trong các giai đoạn trước đây cho dù quy mô lao động trung bình của một DNNN đã tăng lên nhiều.

Nguyên nhân của thực trạng nêu trên nằm ở hàng loạt các yếu tố chủ quan và khách quan khác nhau. Có thể tóm tắt ở một số điểm chính như sau:

Việc tổ chức thực hiện các chủ trương, chính sách và quy định pháp luật về cơ cấu lại DNNN còn chưa tốt. Có thể lấy ví dụ trong thực tế tồn tại không ít doanh nghiệp có 100% sở hữu nhà nước trong khi không thuộc diện này theo quy định. Tương tự là các DNNN có cổ phần nhà nước chi phối và doanh nghiệp không cần duy trì vốn nhà nước. Có nhiều nguyên nhân như không cổ phần hoá được, không bán được phần vốn nhà nước, chính sách cổ phần hóa cần phải điều chỉnh, các bên có liên quan muốn duy trì sở hữu của Nhà nước,v.v. Dù với nguyên nhân nào thì cũng làm chậm quá trình tái cấu trúc DNNN.

Cơ chế quản lý, giám sát DNNN còn có nhiều bất cập. Kỷ luật ngân sách chưa nghiêm, chế độ trách nhiệm hữu hạn của sở hữu nhà nước không được thực hiện triệt để là những nguyên nhân làm cho không ít DNNN kém nhạy cảm với tiết kiệm, hiệu suất sử dụng vốn, tăng năng suất lao động. Cơ chế hiện hành về giám sát, đánh giá hoạt động của DNNN chưa có tác dụng cảnh báo và ngăn ngừa việc sử dụng kém hiệu quả vốn và tài sản nhà nước đầu tư. Chủ thể thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước trong đó có chức năng giám sát còn phân tán nên trách nhiệm giám sát hiệu quả hoạt động của DNNN và việc quản lý, sử dụng vốn nhà nước chưa rõ ràng. Giám sát nội bộ thiếu hiệu quả, trong khi giám sát của các bên có liên quan chưa được coi trọng; cơ chế minh bạch hoá thông tin đặc biệt yếu kém.

Trình độ quản lý, công nghệ và năng lực cạnh tranh của nhiều DNNN còn thấp. Cơ chế quản lý chậm đổi mới, quy trình và phân cấp quản lý nội bộ còn bất cập. Mức độ chuyên nghiệp của đội ngũ cán bộ lãnh đạo, quản lý và điều hành chưa cao, mang tính chất của những “viên chức quản lý”, động lực tiết kiệm, nâng cao năng suất, hiệu quả kinh doanh và hiệu quả sử dụng các nguồn lực nhà nước còn hạn chế do trình độ công nghệ lạc hậu. Tình trạng lãng phí, thất thoát nguồn lực chưa được xử lý triệt để, một mặt làm tăng chi phí, ảnh hưởng đến năng suất, hiệu quả, mặt khác gây dư luận không tốt cho uy tín của các DNNN.

Tóm lại, một khối lượng lớn vốn, tài sản và các nguồn lực của Nhà nước đầu tư vào các DNNN chưa được sử dụng có hiệu quả. Trong bối cảnh DNNN vẫn đang có vị thế hết sức quan trọng trong nền kinh tế, điều này ảnh hưởng không tốt đến hiệu quả, chất lượng tăng trưởng và sức cạnh tranh chung. Vì vậy, yêu cầu cấp bách là đẩy mạnh tái cấu trúc DNNN, bao gồm cả việc phân bổ lại các nguồn lực đầu tư cho khu vực DNNN sao cho có hiệu quả hơn.

2. Đẩy mạnh tái cấu trúc DNNN, góp phần đổi mới mô hình tăng trưởng kinh tế

Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương khoá XI đã xác định rõ: tái cấu trúc DNNN trọng tâm là các tập đoàn kinh tế và tổng công ty nhà nước. Đây là chủ trương đúng đắn vì phần lớn nguồn lực của DNNN nằm ở các đơn vị này.

Mục tiêu của tái cơ cấu DNNN là phân bố lại và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực của khu vực DNNN, đảm bảo DNNN thực hiện tốt hơn vai trò của mình trong nền kinh tế nhằm phục vụ cho quá trình tái cấu trúc nền kinh tế, "nâng cao chất lượng, hiệu quả và tính bền vững" như Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI đã định hướng.

Để đạt được mục tiêu nói trên, cần thực hiện giải pháp đồng thời và đồng bộ trên nhiều phương diện, cơ bản là: sắp xếp, tổ chức cơ cấu lại và cổ phần hóa, đa dạng hóa sở hữu DNNN; cải thiện và áp dụng khung quản trị hiện đại cho các DNNN, trước hết là khung quản lý và giám sát; đổi mới các điều kiện môi trường kinh doanh bên ngoài theo hướng buộc các DNNN hoạt động theo cơ chế thị trường và cạnh tranh bình đẳng như các doanh nghiệp khác.

Dù trên phương diện nào, cũng phải bắt đầu từ việc thay đổi tư duy về vị trí, vai trò và cách thức quản lý DNNN, bao gồm cả việc định vị lại chức năng, nhiệm vụ của khu vực DNNN. Về mặt này, cả trong lý luận và thực tiễn đều cho thấy DNNN chỉ phát huy vai trò của mình trong các lĩnh vực các ngành, lĩnh vực cần thiết cho phát triển kinh tế xã hội mà cơ chế kinh doanh vì lợi nhuận không phát huy hiệu quả. Nói cách khác, về dài hạn phải có các biện pháp giảm dần tỷ trọng nguồn lực nhà nước đầu tư vào các lĩnh vực kinh doanh vì mục tiêu lợi nhuận và cạnh tranh thuần túy để chuyển sang các lĩnh vực tạo động lực cho nền kinh tế phát triển bền vững với năng suất, chất lượng và hiệu quả cao hơn.

Các nhóm biện pháp chủ yếu cần thực hiện cho thời gian tới là:

- Sắp xếp, tổ chức lại, đẩy nhanh quá trình cổ phần hoá và đa dạng hoá sở hữu khu vực DNNN. Trước mắt, cần nhanh chóng giảm bớt số lượng ngành nghề liên quan của các công ty mẹ của các tập đoàn kinh tế và tổng công ty 91 để tập trung vào một số công đoạn, khâu then chốt trong ngành nghề kinh doanh chính; chuyển công ty mẹ của các tập đoàn kinh tế và tổng công ty này thành công ty cổ phần theo lộ trình thích hợp từ nay đến năm 2020. Các bộ, UBND cấp tỉnh đẩy mạnh sắp xếp, cơ cấu lại DNNN trực thuộc theo hướng Nhà nước sở hữu 100% vốn điều lệ hoặc nắm cổ phần chi phối tại các DNNN hiện đang phục vụ quốc phòng, an ninh và hoạt động công ích; chuyển các doanh nghiệp không đủ điều kiện hạch toán kinh doanh thành đơn vị sự nghiệp với cơ chế bù đắp chi phí đặc thù (thoát nước, môi trường đô thị, thuỷ lợi, thuỷ nông, nông lâm trường, sửa chữa và quản lý đường bộ, quản lý đường sắt,.…). Số DNNN còn lại, từng bước thực hiện lộ trình cổ phần hóa, tiến tới không cần thiết phải duy trì sở hữu nhà nước tại khu vực này.

- Áp dụng khung khổ và cơ chế quản trị doanh nghiệp hiện đại, qua đó nâng cao hiệu quả, làm tăng giá trị và năng lực hoạt động của doanh nghiệp, nhất là đối với khối tổng công ty, tập đoàn kinh tế nhà nước. Trước mắt, cần thực hiện ngay các biện pháp đổi mới cơ bản cơ chế thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước theo hướng tách bạch với chức năng quản lý nhà nước, có đầu mối rõ ràng chịu trách nhiệm giám sát, tổng hợp, theo dõi và đánh giá tình hình và kết quả hoạt động của DNNN; tăng cường minh bạch hóa hoạt động của DNNN với các tiêu chí tương tự như doanh nghiệp niêm yết trên thị trường chứng khoán, sớm triển khai việc tiến hành lập và công bố báo cáo tài chính hợp nhất hàng năm về hoạt động đầu tư của chủ sở hữu nhà nước; đảm bảo trách nhiệm giải trình của các đại diện chủ sở hữu nhà nước, các nhà quản lý, điều hành DNNN, khắc phục tình trạng lỏng lẻo về kỷ luật, kỷ cương trong giám sát và quản lý các DNNN.

- Hoàn thiện môi trường kinh doanh thúc đẩy DNNN tuân thủ đầy đủ các nguyên tắc và kỷ luật của thị trường, "đặt DNNN vào môi trường cạnh tranh bình đẳng với các doanh nghiệp khác, loại bỏ các hình thức ưu đãi và bao cấp đối với DNNN còn tồn tại trên thực tế" như Thủ tướng Chính phủ đã nhấn mạnh trong các nhiệm vụ trọng tâm của Chính phủ. Đây là vấn đề thực sự phức tạp, bởi muốn đạt mục tiêu này thì phải điều chỉnh hàng loạt các cơ chế liên quan đến tiếp cận tín dụng, vay nợ, đất đai, tài nguyên, mua sắm, giải thể, phá sản, kiểm soát cạnh tranh, độc quyền.v.v.

- Cuối cùng, sự thành công của tái cấu trúc DNNN phụ thuộc chủ yếu vào hoạt động của các DNNN cụ thể; đòi hỏi bản thân DNNN phải có nhiều nỗ lực trong đổi mới và nâng cao trình độ công nghệ, máy móc thiết bị, năng lực quản lý, điều hành sản xuất kinh doanh, hệ thống quản trị nội bộ cùng với sự tác động của hệ thống cơ chế chính sách có liên quan của Nhà nước./.

Phạm Đức Trung

Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương

-----------------------

(1) Theo số liệu điều tra của Tổng cục Thống kê, đến đầu năm 2010 có khoảng 1.900 DNNN là công ty cổ phần.

(2) Báo cáo của Ban Chỉ đạo đổi mới và phát triển doanh nghiệp tại Hội nghị Tổng kết 10 năm sắp xếp, đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả DNNN (8-12-2011).