V. I. Lê-nin kế thừa những tư tưởng về kiểm soát quyền lực nhà nước của C. Mác và Ph. Ăng-ghen, đồng thời có nhiều giải pháp trong thực tiễn, nhất là khi Đảng cầm quyền. Theo V. I. Lê-nin, việc kiểm soát quyền lực của Đảng hướng tới các tổ chức đảng, đồng thời kiểm soát quyền lực các cá nhân đảng viên có chức vụ trong các tổ chức đảng, bộ máy nhà nước. Việc kiểm soát này chính là để thực hiện dân chủ - một yêu cầu cực kỳ quan trọng của nguyên tắc tập trung dân chủ nội bộ đảng. 

Để kiểm soát quyền lực trong đảng, V. I. Lê-nin thực hiện hai cách thức chủ yếu: một là, thực hiện tự phê bình và phê bình nghiêm khắc trong đảng; hai là, thiết lập ban kiểm tra do đại hội đảng bầu ra, thực hiện công tác kiểm tra chặt chẽ trong đảng. Trong đó, tập trung nhiều hơn vào công tác kiểm tra, nhất là vào thời kỳ thực hiện Chính sách Kinh tế mới (NEP), coi đây là công tác quan trọng của Đảng nhằm khắc phục căn bệnh thoái hóa, độc đoán, chuyên quyền trong hoạt động của các tổ chức, cá nhân đảng viên có chức quyền. 

Sinh thời, Chủ tịch Hồ Chí Minh rất coi trọng kiểm soát quyền lực khi đảng cầm quyền. Để bảo đảm “mọi quyền lực đều là của nhân dân”, cần thực hiện tốt việc kiểm tra, kiểm soát trong công việc lãnh đạo, quản lý nói chung và kiểm tra, kiểm soát đối với đội ngũ cán bộ có chức quyền, Chủ tịch Hồ Chí Minh khẳng định: “chín phần mười khuyết điểm trong công việc của chúng ta là vì thiếu sự kiểm tra”(1), “Có kiểm tra mới huy động được tinh thần tích cực và lực lượng to tát của nhân dân, mới biết rõ năng lực và khuyết điểm của cán bộ, mới sửa chữa và giúp đỡ kịp thời”(2). 

Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng xác định: “Cơ bản thực hiện mô hình bí thư cấp ủy đồng thời là chủ tịch Hội đồng nhân dân các cấp. Sớm tổng kết mô hình bí thư cấp ủy đồng thời là chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã, cấp huyện ở những nơi có đủ điều kiện”(3), đồng thời chủ trương: “Tiếp tục đổi mới bộ máy của Đảng và hệ thống chính trị theo hướng tinh gọn, nâng cao hiệu lực, hiệu quả lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành”(4). Vấn đề thực hiện mô hình “song trùng lãnh đạo”, trong đó bố trí bí thư cấp ủy (BTCU) đồng thời là chủ tịch ủy ban nhân dân (UBND) vẫn đang được quan tâm nghiên cứu, áp dụng do những kỳ vọng vào mô hình này. Khi BTCU đồng thời là chủ tịch UBND cùng cấp, điều này có thuận lợi đối với quá trình chỉ đạo và lãnh đạo hệ thống chính trị, nhưng có nguy cơ rất lớn nếu người đó lạm quyền, chuyên quyền độc đoán. Vấn đề đặt ra là, làm thế nào để kiểm soát quyền lực của BTCU đồng thời là chủ tịch UBND? Nếu trả lời được câu hỏi này thì có thể áp dụng phổ biến mô hình để góp phần đổi mới mạnh mẽ phương thức lãnh đạo của Đảng. 

Hội nghị Trung ương 4 khóa XII của Đảng nhấn mạnh: “Các cấp ủy, tổ chức đảng chỉ đạo rà soát, hoàn thiện và thực hiện nghiêm cơ chế kiểm tra, giám sát, kiểm soát việc thực thi quyền lực của người có chức, có quyền, theo hướng quyền hạn đến đâu trách nhiệm đến đó; phân định rõ thẩm quyền và trách nhiệm tập thể, cá nhân trong từng công đoạn giải quyết công việc và có chế tài xử lý nghiêm những hành vi vi phạm”(5).

Mô hình “song trùng lãnh đạo” - vấn đề đặt ra đối với giám sát và kiểm soát quyền lực

Mô hình người đứng đầu tổ chức đảng cầm quyền đồng thời là người đứng đầu tổ chức nhà nước được áp dụng trong nhiều thể chế chính trị trên thế giới và được biến cải với những hình thức cụ thể phong phú, tỏ ra có hiệu quả. Trong các nước do đảng cộng sản cầm quyền từ trước đến nay cũng có nhiều nước áp dụng mô hình “song trùng lãnh đạo” ở các cấp độ khác nhau, nhưng tính ổn định và hiệu quả chưa được khẳng định.

Ở nước ta, việc bố trí người đứng đầu tổ chức đảng đồng thời là người đứng đầu cơ quan, đơn vị, doanh nghiệp đã được áp dụng. Mô hình “song trùng lãnh đạo” ở các địa phương gần đây ngày càng được quan tâm. Kết luận số 64-KL/TW, ngày 28-5-2013, của Hội nghị Trung ương 7 khóa XI, “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện hệ thống chính trị từ Trung ương đến cơ sở” nêu rõ: “Thực hiện mô hình bí thư cấp ủy đồng thời là chủ tịch hội đồng nhân dân các cấp; bí thư cấp ủy đồng thời là Chủ tịch ủy ban nhân dân ở cấp xã, cấp huyện đối với những nơi có đủ điều kiện”. Thực hiện kết luận đó, một số địa phương đang mở rộng áp dụng mô hình này. Thế nhưng, cùng với những ưu điểm, việc kiểm soát quyền lực trong mô hình này vẫn còn nhiều vấn đề cần được quan tâm, làm rõ cả về lý luận và thực tiễn. 

Ưu điểm của chủ trương này là, góp phần đổi mới phương thức lãnh đạo của cấp ủy, các nhiệm vụ chính trị được thực hiện đồng bộ, linh hoạt, kịp thời hơn; tạo sự thống nhất giữa chủ trương, nghị quyết của cấp ủy với chương trình hành động và việc triển khai tổ chức thực hiện của UBND.

Vai trò, quyền hạn, trách nhiệm của người đứng đầu cấp ủy và UBND tập trung vào một người, do vậy tạo sự thống nhất cao trong mọi hoạt động, bảo đảm mọi công việc, thông tin đến cấp ủy là đến UBND, khắc phục tình trạng thiếu thống nhất giữa chủ trương lãnh đạo và tổ chức thực hiện, tư tưởng trông chờ, ỷ lại, đùn đẩy trách nhiệm giữa BTCU và chủ tịch UBND; khắc phục tình trạng mất đoàn kết giữa BTCU và chủ tịch UBND.

Bí thư cấp ủy đồng thời là chủ tịch UBND góp phần nâng cao vai trò lãnh đạo trực tiếp, toàn diện của cấp ủy đảng, giúp cấp ủy trực tiếp nhận thông tin về việc điều hành của UBND được chính xác, kịp thời, tạo điều kiện để tăng cường mối quan hệ phối hợp công tác, từng bước khắc phục hiện tượng đùn đẩy trách nhiệm giữa cán bộ khối UBND với cán bộ khối đảng, đoàn thể; nâng cao tinh thần trách nhiệm của đội ngũ cán bộ, nhất là cấp phó.

Tuy nhiên, khi BTCU đồng thời là chủ tịch UBND sẽ có nhiều vấn đề đặt ra, nhất là về kiểm soát quyền lực. Khi đó, quyền lực của họ là rất lớn, không có cơ quan, cá nhân nào có vị thế “đối trọng”, ngang vai để phản biện, kiểm soát được. Trong quá trình “tự phân thân” giữa vai BTCU với vai chủ tịch UBND cho thấy xu hướng phổ biến là thiên về vai chủ tịch UBND. Trên cương vị đứng đầu cả hai chức danh này, nếu tính đảng và trách nhiệm công vụ không cao, người ta càng có điều kiện để hợp thức hóa các quyết định theo ý đồ của mình.

Trong khi đó, hiện nay quyền kiểm soát quyền lực của BTCU, về bản chất, là của đội ngũ đảng viên nhưng lại trao cho ban chấp hành, thường xuyên là ban thường vụ cấp ủy cùng cấp kiểm soát quyền lực đó thông qua công cụ phổ biến là quy chế làm việc của ban chấp hành, ban thường vụ cấp ủy. Nhưng do bí thư là người đứng đầu cấp ủy nên việc thực hiện quy chế đó như thế nào phần lớn phụ thuộc vào người bí thư. Ủy ban kiểm tra (UBKT) đảng với nhiệm vụ, thẩm quyền của mình cũng là một thiết chế giám sát, kiểm tra thực thi quyền lực của BTCU ngay cả khi BTCU không phải đồng thời là chủ tịch UBND cùng cấp. Tuy nhiên, do UBKT do cấp ủy cùng cấp bầu ra nên trong thực tế không đủ vị thế và tính độc lập để thực thi nhiệm vụ giám sát, kiểm soát quyền lực đối với BTCU. Do đó, các công cụ kiểm soát quyền lực nêu trên đối với BTCU hiện nay tỏ ra ít hiệu lực. Về phía Nhà nước, các thiết chế giám sát, kiểm soát quyền lực đối với người đứng đầu cũng chưa hiệu quả. Vì nhiều lý do, việc giám sát của các cơ quan quyền lực còn mang tính hình thức; cơ quan thanh tra của Nhà nước lại trực thuộc cơ quan hành pháp, chịu sự chỉ đạo của Thủ tướng, chủ tịch UBND nên khó có thể phát huy vai trò kiểm soát quyền lực đối với người đứng đầu. Do vậy, khi thực hiện mô hình BTCU đồng thời là chủ tịch UBND, các thiết chế kiểm soát quyền lực hiện có sẽ càng khó phát huy hiệu lực, hiệu quả. 

Thực tế tại một số địa phương, vẫn còn hiện tượng BTCU, chủ tịch UBND tuy có trình độ, năng lực nhưng lại yếu kém về phẩm chất đạo đức, bản lĩnh chính trị, độc đoán, chuyên quyền, cá nhân chủ nghĩa, vi phạm nguyên tắc tập trung dân chủ. Trong lãnh đạo, chỉ đạo nhiều khi vượt quá thẩm quyền, lạm quyền, tự cho mình có quyền duy nhất để quyết định mọi việc, hoặc thậm chí thao túng, áp đặt gây ảnh hưởng xấu đến dân chủ, đoàn kết, thống nhất nội bộ và phong trào chung của địa phương, gây bức xúc trong cán bộ, đảng viên và nhân dân. Trường hợp này tập thể bị vô hiệu hóa trước thái độ độc đoán, mệnh lệnh, chuyên quyền của cá nhân bí thư, chủ tịch. 

Những yếu kém đó đã ảnh hưởng không nhỏ đến công tác xây dựng Đảng, xây dựng đội ngũ cán bộ, hệ thống chính trị, sự lãnh đạo của tổ chức đảng trong thực hiện nhiệm vụ chính trị của địa phương, đơn vị. 

Một số đề xuất về giám sát, kiểm soát quyền lực khi thực hiện mô hình “song trùng lãnh đạo”

Thứ nhất, hoàn thiện hệ thống pháp luật, quy chế công tác; cụ thể hóa, pháp chế hóa quyền hạn, trách nhiệm theo hướng quyền hạn đến đâu trách nhiệm đến đó.

Một trong những nguyên nhân của tình trạng kiểm soát quyền lực kém hiệu lực, hiệu quả vừa qua là do những quy định về thẩm quyền, trách nhiệm của người đứng đầu chưa được cụ thể hóa, thống nhất. Do vậy, vừa có hiện tượng dựa dẫm vào tập thể, không rõ trách nhiệm cá nhân, vừa không khuyến khích người đứng đầu có nhiệt tình, tâm huyết, dám nghĩ, dám làm, tạo kẽ hở cho các việc làm tắc trách, trì trệ, lạm dụng quyền lực để mưu cầu lợi ích cá nhân. 

Để giám sát, kiểm soát quyền lực khi thực hiện mô hình “song trùng lãnh đạo”, cần có một thiết chế quyền lực khác, ít nhất cũng phải độc lập tương đối và dựa vào kỷ luật của Đảng, pháp luật của Nhà nước để tiến hành giám sát, kiểm soát quyền lực đối với người đứng đầu tổ chức đảng đồng thời đứng đầu cơ quan nhà nước. Việc thiết lập cơ quan kiểm tra, thanh tra thống nhất, độc lập với cấp ủy và cơ quan hành chính là rất cần thiết cho yêu cầu có tính quy luật này.

Để khắc phục tình trạng cơ quan kiểm tra, thanh tra phụ thuộc quá nhiều vào người đứng đầu tổ chức đảng và Nhà nước, cần thực hiện việc đại hội đảng các cấp trực tiếp bầu ra ủy ban kiểm tra để bảo đảm tính độc lập, khách quan của UBKT đối với cấp ủy. Quan điểm, chỉ dẫn của V.I. Lê-nin về hợp nhất Ban kiểm tra Trung ương với Bộ dân ủy thanh tra công nông và kinh nghiệm của một số đảng cộng sản cầm quyền cho thấy hiệu quả phối hợp, kết hợp có hiệu lực cao hơn. 

Thứ hai, xây dựng chế độ công khai, minh bạch; thực hiện chế độ chất vấn đối với người đứng đầu tổ chức đảng, chính quyền; hoàn thiện và phát huy vai trò phản biện xã hội, giám sát xã hội của các tổ chức đại diện cho các tầng lớp nhân dân.

Muốn công khai, minh bạch thông tin thì bên cạnh các quy định được thực hiện nghiêm, cần phải mở rộng hành lang hơn nữa cho tự do ngôn luận và báo chí.

Cần áp dụng phổ biến chế độ chất vấn đối với người đứng đầu tổ chức đảng, chính quyền và xác lập quyền phản biện của nhân dân trước khi ban hành các quyết định và phản đối đối với những quyết định lãnh đạo, quản lý không đúng. Khi áp dụng mô hình “song trùng lãnh đạo” cần nghiên cứu xác lập quyền phản đối của nhân dân đối với những quyết định lãnh đạo, quản lý không đúng để góp thêm một kênh kiểm soát quyền lực trực tiếp.

Tiếp tục hoàn thiện và phát huy vai trò phản biện xã hội, giám sát xã hội của các tổ chức đại diện cho các tầng lớp nhân dân, trong đó có các tổ chức chính trị - xã hội thuộc hệ thống Mặt trận, các tổ chức đại diện nhóm lợi ích. Khi nào những tổ chức này có tiếng nói nhất định, có thẩm quyền nhất định trong phản biện và giám sát xã hội, khi đó mới có thể đưa vấn đề kiểm soát quyền lực vào thực tế.

Thứ ba, không ngừng giáo dục, bồi dưỡng nâng cao ý thức trách nhiệm, trình độ, năng lực thực thi công vụ của cán bộ.

Người cán bộ được chọn giao nhiệm vụ trong mô hình “song trùng lãnh đạo” phải được giáo dục thường xuyên để thấm nhuần sâu sắc quan điểm quyền lực tối cao thuộc về nhân dân. Họ phải ý thức rõ ràng và đầy đủ về quan điểm ấy, thường xuyên thể hiện bằng hành động thực tế.

Đồng thời, mỗi cán bộ lãnh đạo, quản lý phải không ngừng tự tu dưỡng, rèn luyện, tự quản lý, kiểm soát chính mình trước những tham vọng quyền lực và cám dỗ lợi ích vật chất. Tổ chức đảng có trách nhiệm thường xuyên giáo dục, bồi dưỡng cán bộ, khuyến khích sự tự tu dưỡng, rèn luyện, tự quản lý, kiểm soát chính mình trước những tham vọng, cám dỗ của quyền lực 

Thứ tư, tổ chức hiệu quả việc đấu tranh phòng, chống tham nhũng; xử lý nghiêm minh, kịp thời các trường hợp lạm dụng quyền lực. 

Mọi ý tưởng kiểm soát quyền lực sẽ bị vô hiệu hóa nếu tình trạng tham nhũng không bị ngăn chặn, đẩy lùi. Bởi vậy, khi áp dụng mô hình “song trùng lãnh đạo” cần có các cơ chế và chế tài răn đe và trừng phạt thích đáng các hành vi lạm dụng quyền lực gây hậu quả nghiêm trọng. Đồng thời, tổ chức hiệu quả việc đấu tranh phòng, chống tham nhũng; xử lý nghiêm minh, kịp thời các trường hợp lạm dụng quyền lực để tạo môi trường xã hội lành mạnh cho sự vận hành của mô hình và răn đe hiệu quả ý đồ lạm dụng quyền lực của bất kỳ ai./.

------------------------------------------

(1), (2) Hồ Chí Minh: Toàn tập, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1995, t. 5, tr. 521, 520

(3), (4) Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Văn phòng Trung ương Đảng, Hà Nội, 2016, tr. 204, 203

(5) Văn kiện Hội nghị lần thứ tư Ban Chấp hành Trung ương khóa XII, Văn phòng Trung ương Đảng, Hà Nội, 2016, tr. 40 - 41