LỊCH SỬ CÁC MÔ HÌNH TỔ CHỨC BỘ MÁY QUẢN LÝ CÔNG TÁC DÂN SỐ Ở NƯỚC TA

Bộ máy quản lý công tác dân số của nước ta nhiều lần thay đổi nhưng xoay quanh 2 mô hình dưới đây.

Mô hình thứ nhất, áp dụng trong giai đoạn 1961-1991

Ở cấp Trung ương có “Ban chỉ đạo hướng dẫn sinh đẻ có kế hoạch”, do Thủ tướng làm Trưởng ban kiêm nhiệm (năm 1984 là Ủy ban quốc gia Dân số - Kế hoạch hóa gia đình (DS-KHHGĐ) do Phó Thủ tướng làm Chủ tịch kiêm nhiệm). Bộ Y tế là cơ quan thường trực (giai đoạn 1970-1974 là Ủy ban Bảo vệ Bà mẹ và Trẻ em). Một số bộ, ngành và đoàn thể xã hội là thành viên. Các cấp tỉnh, huyện và xã có mô hình tương tự. Thực tiễn cho thấy, mô hình tổ chức bộ máy này mang lại ít kết quả. Sau 30 năm thực hiện chính sách KHHGĐ, năm 1991, bình quân mỗi phụ nữ hết tuổi sinh đẻ vẫn có tới gần 4 con. Liên tiếp 3 nhiệm kỳ Đại hội Đảng IV, V, VI, mục tiêu về dân số không đạt được, đòi hỏi phải nghiên cứu để hiểu rõ nguyên nhân của tình trạng này.

Trước hết cần chú ý rằng, y tế và dân số rất khác nhau về tính chất công việc. Hoạt động khám, chữa bệnh mang tính khẩn cấp “cứu người như cứu hỏa”, kết quả thường thấy rõ ngay và cụ thể ở cấp độ cá nhân. Trong khi đó, các hoạt động của công tác dân số tuy quan trọng nhưng không mang tính “cấp cứu” và kết quả thời gian dài mới bộc lộ. Chính vì vậy, công tác dân số dễ bị “chìm trong biển việc” khẩn cấp của y tế.

Mặt khác, người bệnh phải tự tìm đến cơ sở y tế; trong khi đó, KHHGĐ ích nước, lợi nhà nhưng là việc mới nên cán bộ dân số phải “đi từng ngõ, gõ từng nhà, rà từng đối tượng”, tìm đến dân để vận động thay đổi hành vi từ sinh đẻ tự nhiên, không kế hoạch sang sinh đẻ có kế hoạch. Nhà vật lý thiên tài Albert Einstein nói: “Phá vỡ một định kiến còn khó hơn phá vỡ một nguyên tử”, đủ biết thay đổi hành vi còn khó khăn đến mức nào. Chính vì vậy, công tác dân số, chủ yếu được “bao cấp”, nhưng y tế phần lớn là hoạt động có thu và đang từng bước tự chủ tài chính. Trong bối cảnh nói trên, cộng thêm các nguồn lực dành cho y tế luôn luôn thiếu hụt, nên người quản lý thường chú trọng, ưu tiên nhân lực, vật lực, tài lực cho công việc khám, chữa bệnh, bởi công tác này luôn quá tải, khẩn cấp.

Có thể rút ra bài học từ giai đoạn này là sự không tương xứng giữa một bộ máy yếu ớt và một nhiệm vụ khó khăn là nhân tố quyết định dẫn đến công tác dân số ít thành công.

Mô hình thứ hai, áp dụng trong giai đoạn 1991-2007

Để khắc phục những nhược điểm của mô hình thứ nhất và đẩy mạnh công tác dân số, Nghị định 193-HĐBT ngày 19-6-1991 của Hội đồng Bộ trưởng và Nghị định 42/CP ngày 21-6-1993 của Chính phủ đã kiện toàn và tăng cường Ủy ban quốc gia DS-KHHGĐ (Ủy ban) với những điểm mới như sau: 1) Ủy ban là cơ quan trực thuộc Hội đồng Bộ trưởng; 2) Bộ trưởng là Chủ nhiệm chuyên trách của Ủy ban; 3) Ủy ban có Văn phòng riêng, tách khỏi Bộ Y tế; 4) Bộ phận thường trực hoàn toàn tách khỏi Bộ Y tế, có cơ cấu gồm các vụ, đơn vị chuyên môn nghiệp vụ, cán bộ được tăng cường cả về số lượng và chất lượng; 5) Bộ phận kiêm nhiệm bao gồm đại diện của 19 bộ, trong đó có Bộ Y tế và các đoàn thể, tổ chức xã hội. Bộ máy quản lý DS-KHHGĐ cấp tỉnh, huyện và xã đều có kết cấu tương tự.

Với tổ chức bộ máy quản lý DS-KHHGĐ được kiện toàn, đầu tư đúng mức, cách làm sáng tạo, giai đoạn 1991-2002, công tác dân số đã đạt được thành tựu vượt trội, thể hiện qua kết quả giảm mức sinh. Nếu 10 năm, từ 1979-1989, tỷ suất sinh thô chỉ giảm được gần 2,4 %o thì 10 năm, từ 1992-2002, chỉ tiêu này đã giảm tới 11,8%o. Tương tự, số con trung bình của một phụ nữ trong giai đoạn 1992-2002 cũng giảm kỷ lục: từ 3,9 xuống 2,28 - nghĩa là sát mức sinh thay thế, góp phần quyết định đạt mục tiêu giảm sinh sớm 10 năm mà Nghị quyết 04-NQ/HNTW khóa VII về “Chính sách DS-KHHGĐ” đề ra. Nhờ thành công này, năm 1999, Liên hợp quốc đã trao Giải thưởng quốc tế về Dân số cho Việt Nam. Thành tựu giảm sinh đã góp phần nâng cao chất lượng cuộc sống của từng người, từng gia đình và toàn xã hội, đảm bảo phát triển bền vững đất nước.

Bài học sâu sắc được đúc rút từ giai đoạn này là: Để công tác dân số thành công thì bộ máy làm công tác này không thể “nằm trong” bộ hay ủy ban nào, mà ngược lại, nhiều bộ, ban ngành phải là thành viên của Ủy ban DS-KHHGĐ và có bộ phận thường trực, chuyên trách, với kết cấu chặt chẽ từ Trung ương đến thôn, xóm, bản làng.

Khi mức sinh đã giảm thấp, tiến sát mức sinh thay thế, năm 2002, Ủy ban Dân số, Gia đình và Trẻ em đã được thành lập trên cơ sở hợp nhất Ủy ban DS-KHHGĐ và Ủy ban Bảo vệ và Chăm sóc trẻ em với mô hình tổ chức tương tự như Ủy ban DS-KHHGĐ giai đoạn 1993-2002. Điều này đã tạo đà cho xu hướng giảm sinh tiếp tục được giữ vững, năm 2005 đã đạt mức sinh thay thế và duy trì cho đến nay (2019).

THỰC HIỆN ĐÚNG QUAN ĐIỂM “TỔ CHỨC BỘ MÁY TINH GỌN, HIỆU LỰC, HIỆU QUẢ, PHÙ HỢP TRỌNG TÂM CÔNG TÁC DÂN SỐ TRONG TỪNG THỜI KỲ”

Bước sang thế kỷ XXI, dân số nước ta đã xuất hiện những xu hướng mới tác động mạnh đến sự phát triển của đất nước như: mức sinh thấp, hình thành cơ cấu dân số vàng, đồng thời bước vào quá trình già hóa, mất cân bằng giới tính khi sinh, di cư ngày càng sôi động và chất lượng dân số tăng lên nhưng chưa cao. Chính vì vậy, Nghị quyết 21 đã xác định: “Tiếp tục chuyển trọng tâm chính sách dân số từ kế hoạch hoá gia đình sang dân số và phát triển. Công tác dân số phải chú trọng toàn diện các mặt quy mô, cơ cấu, phân bố, đặc biệt là chất lượng dân số và đặt trong mối quan hệ hữu cơ với các yếu tố kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh và bảo đảm phát triển nhanh, bền vững”. Nghị quyết cũng yêu cầu “tổ chức bộ máy tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả, phù hợp với trọng tâm công tác dân số trong từng thời kỳ”. Từ những quan điểm trên, có thể hiểu là phải xây dựng bộ máy quản lý tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả, phù hợp với trọng tâm của công tác dân số hiện nay là dân số và phát triển.

Để nắm vững và quán triệt quan điểm này cần hiểu rõ khái niệm dân số và phát triển. Đó là mối quan hệ, tác động hai chiều giữa một bên là dân số (quy mô dân số, cơ cấu dân số, phân bố dân cư, chất lượng dân số, sinh sản, tử vong, di cư) và bên kia là sự phát triển (tăng trưởng kinh tế, tiến bộ xã hội, bền vững môi trường và quốc phòng, an ninh). Có thể thấy rằng, nội dung của quan hệ giữa dân số và phát triển rất rộng. Tuy nhiên, Nghị quyết 21 đã “khu trú” lại những nội dung chủ yếu, thể hiện ở 6 nhóm mục tiêu: 1) Duy trì vững chắc mức sinh thay thế; 2) Đưa tỉ số giới tính khi sinh về mức cân bằng tự nhiên; 3) Tận dụng hiệu quả cơ cấu dân số vàng;
4) Thích ứng với già hoá dân số; 5) Phân bố dân số hợp lý; 6) Nâng cao chất lượng dân số. Những mục tiêu này được cụ thể hóa thành 24 chỉ tiêu cần đạt được vào năm 2030.

Như vậy, cơ quan dân số không chỉ thực hiện chức năng quản lý nhà nước mà còn cung cấp dịch vụ công; thực hiện các giải pháp tác động trực tiếp đến quy mô, cơ cấu, phân bố, chất lượng, sinh sản, tử vong và di cư mà còn phải phối kết hợp với nhiều bộ, ban ngành, các cơ quan, đoàn thể xã hội để xử lý mối quan hệ giữa dân số và phát triển. Rõ ràng, nội dung quản lý thời kỳ dân số và phát triển rộng hơn rất nhiều so với thời KHHGĐ (chỉ có 1 mục tiêu và cũng là 1 chỉ tiêu: đạt mức sinh thay thế). Do đó, bộ máy quản lý dân số hiện nay phải phù hợp với nội dung quản lý rộng lớn nói trên.

Tuy nhiên, từ năm 2007, Ủy ban Dân số, Gia đình và Trẻ em giải thể. Chức năng quản lý nhà nước về DS-KHHGĐ lại được chuyển về Bộ Y tế. Tổng cục DS-KHHGĐ được thành lập để giúp Bộ trưởng Bộ Y tế quản lý nhà nước về lĩnh vực DS-KHHGĐ. Tại các tỉnh/thành phố, thành lập chi cục DS-KHHGĐ trực thuộc sở y tế. Ở các quận/huyện thành lập trung tâm DS-KHHGĐ. Cán bộ làm công tác dân số xã trở thành viên chức làm công tác dân số, từ biên chế thuộc từ UBND xã/phường sang làm việc tại trạm y tế xã/phường. Đến tháng 10-2017, thực hiện Nghị quyết số 19-NQ/TW Hội nghị Trung ương 6 khóa XII, ngày 25-10-2017 về “Tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập” (Nghị quyết 19), các trung tâm DS-KHHGĐ đã hợp nhất với trung tâm y tế quận/huyện và trở thành phòng hoặc khoa dân số của trung tâm y tế.

Đến nay, các cơ quan chuyên trách về dân số là một đơn vị của cơ quan y tế cùng cấp. Về biên chế, theo số liệu của Tổng cục DS-KHHGĐ, chỉ sau 2 năm thực hiện Nghị quyết 19, riêng số viên chức tại tuyến huyện đã giảm hơn 400 người. Kết quả này góp phần thực hiện được yêu cầu tinh gọn bộ máy quản lý, gắn với tinh giản biên chế. Mặt khác, các hoạt động tuyên truyền và giáo dục gắn liền với cung cấp dịch vụ (các dịch vụ KHHGĐ, dịch vụ nâng cao chất lượng dân số…) được thực hiện thuận lợi hơn.

Tuy nhiên, một số hạn chế, bất cập của mô hình bộ máy giai đoạn 1961-1991 lại bộc lộ trong mô hình hiện nay. Ví dụ, đã hơn 2 năm thực hiện Nghị quyết 21, nhưng chức năng, nhiệm vụ được ghi trong cổng thông tin điện tử của đa số các sở y tế về công tác dân số vẫn chỉ là KHHGĐ, sức khỏe sinh sản - nghĩa là chưa phù hợp với trọng tâm mới của công tác dân số. Trong bối cảnh mục tiêu của Nghị quyết 21 rộng lớn hơn rất nhiều, kinh phí dành cho công tác dân số lại giảm mạnh (giảm khoảng 60%), thách thức đạt được 6 nhóm mục tiêu với 24 chỉ tiêu của Nghị quyết này là rất lớn...

Để bộ máy quản lý phù hợp với trọng tâm của công tác dân số là dân số và phát triển có hiệu lực, hiệu quả, góp phần thực hiện thắng lợi Nghị quyết 21, xin đề xuất một số giải pháp tăng cường tổ chức bộ máy quản lý dân số hiện nay như sau:

Đổi tên Bộ Y tế thành Bộ Y tế và Dân số

Mặc dù dân số và y tế là lĩnh vực có mối quan hệ mật thiết nhưng không phải là một. Bởi thế, nghị quyết của Bộ Chính trị, Ban Chấp hành Trung ương Đảng và pháp luật của Nhà nước luôn phân định hai lĩnh vực này⁽¹⁾. Trên thực tế, Ủy ban quốc gia DS-KHHGĐ đã có 10 năm do bộ trưởng làm chủ nhiệm. Nhiều nước đã trên thế giới có Bộ Y tế và Dân số (Ai Cập, Yemen, Nepal...).

Tương tự, sở y tế, trung tâm y tế, trạm y tế xã/phường cũng nên đổi tên là sở y tế và dân số; trung tâm y tế và dân số; trạm y tế và dân số xã/phường.

Giải pháp này hoàn toàn không phát sinh thêm tổ chức, nhân sự. Đơn giản chỉ là đổi tên nhưng góp phần nhấn mạnh vai trò, chức năng, nhiệm vụ của Bộ Y tế hiện nay; nhắc nhở cán bộ và nhân viên toàn ngành chú trọng hơn nữa đến công tác dân số.

Đổi tên Ban chỉ đạo DS-KHHGĐ thành Ban chỉ đạo dân số và phát triển

Để phù hợp với trọng tâm của công tác dân số hiện nay, Ban chỉ đạo DS-KHHGĐ ở các tỉnh, huyện, xã nên đổi tên thành Ban chỉ đạo dân số và phát triển do lãnh đạo chính quyền làm trưởng ban. Đồng thời, thành lập Ban Chỉ đạo Trung ương/hoặc Ủy ban quốc gia về dân số và phát triển do lãnh đạo Chính phủ làm trưởng ban. Ban/Ủy ban Chỉ đạo về dân số và phát triển các cấp có chức năng chỉ đạo, điều hòa, phối hợp, kiểm tra, giám sát đánh giá việc thực hiện công tác dân số tại địa bàn phụ trách. 

Hiện nay, Liên hợp quốc có Ủy ban Dân số và Phát triển (thuộc Hội đồng Kinh tế - Xã hội); 26 quốc gia nam bán cầu thành lập tổ chức liên chính phủ Các Đối tác Dân số và Phát triển (Việt Nam là một thành viên); rất nhiều các quốc gia trên thế giới cũng thành lập Hội đồng/Ủy ban/Ban chỉ đạo quốc gia về Dân số (Hàn Quốc, Indonesia, Philippines, Mexico, Tunisia, Kenya, Nigeria, Angola, Uganda, Ghana, Yemen…).

Tăng cường năng lực cho đơn vị làm công tác dân số các cấp

Lãnh đạo đơn vị làm công tác dân số cần được tham gia vào ban lãnh đạo đảng của cơ quan y tế hiện nay như Đảng ủy, Ban Thường vụ Đảng ủy… Đồng thời, bố trí lãnh đạo các cơ quan y tế có hiểu biết sâu về dân số phụ trách đơn vị làm công tác dân số trực thuộc.

Bên cạnh kiện toàn và tăng cường bộ máy quản lý dân số và phát triển, cần thực hiện nghiêm những giải pháp đã được Nghị quyết 21 chỉ ra như bảo đảm đủ nguồn lực đáp ứng yêu cầu triển khai toàn diện công tác dân số; nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ làm công tác dân số; đẩy mạnh lồng ghép biến dân số vào các kế hoạch phát triển.../.

___________________________

(1) Năm 1993, Hội nghị Trung ương 4 khoá VII có Nghị quyết về “Những vấn đề cấp bách của sự nghiệp chăm sóc và bảo vệ sức khoẻ nhân dân”, đồng thời có Nghị quyết về “Chính sách DS-KHHGĐ”; năm 2005, Bộ Chính trị có Nghị quyết 46-NQ/TW dành cho y tế, đồng thời cũng có Nghị quyết 47-NQ/TW dành cho dân số; năm 2017 có Nghị quyết số 20-NQ/TW về y tế và Nghị quyết số 21-NQ/TW về dân số; Nhà nước ban hành Luật Khám chữa bệnh năm 2009, trước đó ban hành Pháp lệnh Dân số (năm 2003, 2008).

GS. TS. Nguyễn Đình Cử
Nguyên Viện trưởng Viện Dân số và các vấn đề xã hội,
Đại học Kinh tế quốc dân

ThS. Lương Quang Đảng
Tổng cục Dân số - Kế hoạch hóa gia đình