1. PHÂN CẤP,  PHÂN QUYỀN - MỘT NỘI DUNG QUAN TRỌNG TRONG XÂY DỰNG VÀ HOÀN THIỆN NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN Ở VIỆT NAM

Trong tổ chức và hoạt động của một nhà nước, ở các mức độ khác nhau đều có sự phân cấp, phân quyền. Nhà nước càng hiện đại, thì phân cấp, phân quyền càng hoàn thiện.  đây cũng là xu hướng chung, xu hướng này càng phát triển, khi năng lực quản trị của Nhà nước được nâng lên, nền kinh tế thị trường hiện đại dần được hoàn thiện, quyền làm chủ của người dân được đảm bảo trên thực tế, quyền tự chủ của cơ sở được mở rộng, đó cũng là quá trình hoàn thiện. Đây cũng là một đặc điểm của Nhà nước pháp quyền nói chung và Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam nói riêng.

Thực chất của phân cấp, phân quyền nhằm phân định nhiệm vụ, quyền hạn cho từng cấp, để việc quản lý được khoa học, thuận lợi và hiệu quả, bảo đảm việc chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn phù hợp với chức năng, thẩm quyền và điều kiện cho cấp dưới thực hiện. Nội dung, phương thức và phạm vi phân cấp được xác định thống nhất về nguyên tắc giữa các cơ quan của bộ máy nhà nước và giữa Trung ương với địa phương, nhưng không dập khuôn, áp đặt máy móc và càng tránh sự tùy tiện, có mối quan hệ hai chiều. Các địa phương, ngành, lĩnh vực hoàn toàn khác nhau về đặc điểm nông thôn, thành thị..., trình độ phát triển kinh tế, văn hóa - xã hội, địa - chính trị, địa - kinh tế trong không gian quốc gia, lãnh thổ, kinh tế thống nhất và hội nhập quốc tế. Nội dung, phạm vi phân cấp được thể hiện trên cơ sở các quy định của pháp luật, được bảo đảm bằng pháp luật trong quá trình thực hiện. Mức độ hoàn thiện thể chế về phân cấp, phân quyền được phản ánh ở sự thông suốt trong vận hành bộ máy công quyền, ở hiệu quả và tính tối ưu trong sử dụng nguồn lực, phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, sự hài lòng của người dân. 

Ở Trung ương, phân cấp, phân quyền được thực hiện giữa cấp trên và cấp dưới trong cùng hệ thống, trong các cơ quan quản lý nhà nước hoặc giữa Trung ương và địa phương. Ở địa phương, cũng có một số điểm tương đồng, trong đó hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân, các cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân trực tiếp thực thi các chức năng, nhiệm vụ chung theo luật định, đồng thời tiếp nhận và chuyển giao các nhiệm vụ trong phạm vi phân cấp, phân quyền, dưới sự lãnh đạo của cấp ủy địa phương. 

Phân cấp luôn gắn liền với phân quyền, chức năng, nhiệm vụ đến đâu thì thẩm quyền giải quyết phải được quy định phù hợp. Đây là vấn đề dễ thống nhất về nguyên tắc, xong cũng thường vướng mắc trong tổ chức thực hiện. Khi nhiệm vụ được giao không tương xứng với thẩm quyền giải quyết, dẫn đến hiệu quả công việc thấp, không sử dụng hết, thậm chí lãng phí nguồn lực. Ngược lại, thẩm quyền không phù hợp với nhiệm vụ, dẫn đến chồng chéo, đùn đẩy trách nhiệm, lạm quyền hoặc “lợi ích nhóm” xuất hiện. Do đó, phân cấp, phân quyền luôn đòi hỏi tính khoa học, tính thực tiễn cao, là một nội dung quan trọng trong xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền. Kết quả thực hiện phân cấp, phân quyền còn phụ thuộc vào quá trình tổ chức thực hiện, mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương, cấp trên và cấp dưới, chất lượng đội ngũ cán bộ…Vì thế, làm tốt công tác phân cấp, phân quyền chính là xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của mỗi cấp, hạn chế sự can thiệp không đúng, hoặc thiếu trách nhiệm trong thực thi công vụ. 

Công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát luôn có vai trò quan trọng, cấp trên có thể kiểm tra, thanh tra cấp dưới theo quy định của pháp luật, và ngược lại, cấp dưới căn cứ theo quy định của pháp luật cũng có biện pháp phù hợp để bảo vệ lợi ích của mình khi cấp trên can thiệp không đúng. Bên cạnh đó, quá trình thực thi công vụ nói chung và phân cấp, phân quyền nói riêng còn chịu sự giám sát của các cơ quan bảo vệ pháp luật, cơ quan truyền thông, báo chí và cả người dân. Cấp trên kiểm tra, thanh tra việc chấp hành của cấp dưới trong phạm vi chuyên môn, nghiệp vụ và theo phân cấp hành chính được quy định của pháp luật, đảm bảo tính thống nhất của cả hệ thống và hiệu quả thực hiện chủ trương, chính sách của Nhà nước. Hội đồng nhân dân, các cơ quan công quyền cùng cấp vừa có tính độc lập tương đối, vừa có trách nhiệm giám sát quá trình tổ chức thực hiện, đảm bảo đồng bộ trong quản lý nhà nước và chất lượng dịch vụ công. Người dân tham gia giám sát là thể hiện tính dân chủ, sự tham gia trực tiếp của người dân vào những quyết định của cơ quan nhà nước, thể hiện sự đánh giá, mức độ hài lòng của người dân đối với hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước. 

Tổ chức và hoạt động của nhà nước pháp quyền luôn đòi hỏi phải thượng tôn pháp luật, nhà nước xây dựng và hoàn thiện hệ thống luật pháp, nhưng trong hoạt động phải luôn tuân thủ Hiến pháp và pháp luật, qua đó vừa phát huy tính chủ động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền; mặt khác, bảo đảm sự công bằng, yêu cầu quản lý tập trung, thống nhất và thông suốt; tăng cường kỷ luật, kỷ cương, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, phục vụ tốt nhu cầu, lợi ích của nhân dân. Trên cơ sở đó, thúc đẩy sự phát triển dân chủ thông qua việc cung cấp những cơ hội tốt hơn, để người dân tích cực và trực tiếp tham gia vào các quyết định của các cơ quan nhà nước, thực sự giám sát trực tiếp, có hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước, thúc đẩy tự quản của cơ sở; tăng cường sự chủ động, minh bạch, trách nhiệm giải trình, nâng cao chất lượng, hiệu quả cung cấp dịch vụ công. 

Cần phải thấy rằng, phân cấp, phân quyền đi đôi với kiểm tra, giám sát là một vấn đề quan trọng trong nhận thức của Đảng về xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam. Đây là một quá trình, có tính kế thừa đã có bước phát triển mới. Bên cạnh nhiều quan điểm mang tính nguyên tắc đã được đề cập trước đây, như bảo đảm thực thi đầy đủ quyền làm chủ của nhân dân, trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước; quyền lực nhà nước được chế định và giới hạn một cách rõ ràng, bằng Hiến pháp và pháp luật; quyền lực nhà nước là thống nhất, mối quan hệ giữa các thiết chế lập pháp, hành pháp và tư pháp trong bộ máy nhà nước được điều chỉnh bởi nguyên tắc, quyền lực của mỗi cơ quan đều được phân định rõ ràng, bảo đảm độc lập tương đối với nhau và có sự kiểm soát quyền lực lẫn nhau trong thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp; thượng tôn pháp luật được bảo đảm trong mọi hành vi ứng xử của Nhà nước đối với xã hội và thị trường... Đối với vấn đề phân cấp, phân quyền đi đôi với kiểm tra, giám sát được đặt ra với những yêu cầu mới, cũng là những vấn đề quan trọng trong xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam. Theo đó, đòi hỏi trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước, các quan chức trong bộ máy công quyền trên nền tảng của hệ thống pháp luật công khai, minh bạch, khả thi, thống nhất, đồng bộ và ổn định. Việc phân cấp, phân quyền giữa Trung ương, địa phương được thực hiện rõ ràng, bằng luật định, phát huy vai trò tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, từng bước thực hiện nguyên tắc tự quản địa phương(1) . 

Nhìn lại quá trình phát triển nhận thức của Đảng Cộng sản Việt Nam về vấn đề này, cho đến trước đổi mới, phân cấp, phân quyền ít được đề cập trong các văn kiện của Đảng. Đất nước có chiến tranh, sau đó chuyển sang thời kỳ hòa bình, xây dựng, mô hình nhà nước theo hướng tập trung cao độ với quan hệ kinh tế tập trung, kế hoạch, hiện vật, xin - cho, tính tự chủ ở cơ sở rất thấp. Cho đến Cương lĩnh 1991, Đảng Cộng sản Việt Nam mới xác định chuyển từ Nhà nước chuyên chính vô sản sang Nhà nước có tính pháp quyền. Tuy nhiên, vào thời kỳ đó, nhận thức về Nhà nước pháp quyền mới chỉ là bước đầu, trên một số nét khái quát chung, với một số đặc điểm: ”Xây dựng Nhà nước xã hội chủ nghĩa, Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, lấy liên minh giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và tầng lớp trí thức làm nền tảng, do Đảng Cộng sản lãnh đạo. Thực hiện đầy đủ quyền dân chủ của nhân dân, giữ nghiêm kỷ cương xã hội, chuyên chính với mọi hành động xâm phạm lợi ích của Tổ quốc và nhân dân”(2) , và: ”Có cơ chế và biện pháp kiểm soát, ngăn ngừa và trừng trị tệ quan liêu, tham nhũng, lộng quyền, vô trách nhiệm... Tổ chức và hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước theo nguyên tắc tập trung dân chủ, thống nhất quyền lực, có sự phân công, phân cấp, đồng thời bảo đảm sự chỉ đạo thống nhất của Trung ương”(3) . 

Rõ ràng, những quan điểm trên mới đặt ra những định hướng ban đầu, chuyển từ Nhà nước chuyên chính vô sản sang xây dựng một Nhà nước kiểu mới, bước đầu với những giá trị căn bản của Nhà nước pháp quyền, là phương thức tổ chức quyền lực nhà nước, đặt trong tương quan với pháp luật,sự thượng tôn pháp luật với một tập hợp những yếu tố, nguyên tắc. Nhà nước pháp quyền là hiện tượng có tính phổ quát. Phân công, phân cấp trong hoạt động của bộ máy nhà nước và kiểm tra, kiểm soát quyền lực được đặt chung trong các biện pháp ngăn ngừa quan liêu, tham nhũng mà chưa nhấn mạnh tới vai trò của luật pháp. Tuy vậy, không có mô hình nhà nước pháp quyền chung cho mọi quốc gia, việc phân cấp, phân quyền và phương thức kiểm tra, giám sát luôn phụ thuộc vào cách tổ chức, hoạt động của từng bộ máy nhà nước. Tất cả các nhà nước được xây dựng, tổ chức và hoạt động theo hướng nhà nước pháp quyền hoặc được gọi là nhà nước pháp quyền trên thế giới, cũng đều có những nét riêng, không hoàn toàn giống nhau. Từ Văn kiện Hội nghị giữa nhiệm kỳ khóa VII, Đảng Cộng sản Việt Nam chính thức đề cập việc xây dựng Nhà nước pháp quyền thực sự của dân, do dân và vì dân; ” Bảo đảm quyền lực là thống nhất, phân công rõ và phát huy hiệu lực của cả ba quyền: lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Tư tưởng về nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa tiếp tục được hoàn thiện và đề cập trong các văn kiện quan trọng của Đảng trong giai đoạn này, Nghị quyết Trung ương 9, khóa IX của Đảng nhấn mạnh: “Khẩn trương hoàn thành việc phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương trên từng ngành, từng lĩnh vực một cách đồng bộ, bảo đảm hiệu lực quản lý thống nhất, xuyên suốt của trung ương với địa phương và khuyến khích tính sáng tạo, tự chịu trách nhiệm của các địa phương”; tiếp đó, Đại hội X của Đảng, khẳng định:”Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân”. Trên những quan điểm chung đó, theo tiến trình phát triển của đất nước, nhận thức về phân cấp, phân quyền trong hoạt động của nhà nước pháp quyền tiếp tục được làm rõ hơn trên nhiều khía cạnh, như: quan hệ giữa nhà nước và công dân là quan hệ bình đẳng qua lại về quyền và nghĩa vụ pháp lý; tính dân chủ, nhân quyền bên cạnh tính hợp hiến và pháp trị; từng bước làm rõ khía cạnh quyền lực và giám sát quyền lực. Trong điều kiện của Việt Nam, nhà nước pháp quyền Việt Nam đặt dướisự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam. 

Cương lĩnh (Bổ sung và phát triển 2011) thể hiện bước phát triển mới về nhận thức của Đảng Cộng sản Việt Nam trên cơ sở tổng kết thực tiễn, phát triển lý luận sau 20 năm thực hiện Cương lĩnh 1991. Khẳng định, Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân là một trong 8 đặc trưng của xã hội xã hội chủ nghĩa, đó là: “Có Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân do Đảng Cộng sản lãnh đạo(4)” , sau đó được cụ thể hóa một cách đầy đủ: “Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh.... Quyền lực Nhà nước là thống nhất; có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Nhà nước ban hành pháp luật; tổ chức, quản lý xã hội bằng pháp luật và không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa”(5) . Phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương là một trong những vấn đề lớn đặt ra hiện nay trong xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Nghị quyếtsố 18-NQ/TW, hội nghị Trung ương lần thứ 6, khóa XII khẳng định: “Thực hiện phân cấp, phân quyền mạnh mẽ, hợp lý giữa trung ương và địa phương, giữa cấp trên và cấp dưới, gắn quyền với trách nhiệm; đồng thời, xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực chặt chẽ bằng các quy định của Đảng, pháp luật của Nhà nước, bảo đảm dân chủ, công khai, minh bạch, đề cao trách nhiệm giải trình và tăng cường kiểm tra, giám sát việc thực hiện. Khuyến khích sự năng động, sáng tạo và phát huy tính tích cực, chủ động của các cấp, các ngành, các địa phương trong việc xây dựng, kiện toàn tổ chức, tinh gọn bộ máy, tinh giản biên chế”. 

Nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước được phát triển thêm một bước, tiệm cận với những giá trị phổ biến của nhà nước pháp quyền nói chung, đồng thời phù hợp với thể chế chính trị ở Việt Nam, là quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Từ đó, đã bổ sung nội dung quan trọng là kiểm soát quyền lực. Tính thống nhất giữa chính quyền Trung ương và địa phương được nhấn mạnh hơn. Đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, xác định rõ trách nhiệm giữa chính phủ, các bộ, ngành với chính quyền địa phương; khắc phục triệt để chồng chéo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn; bảo đảm quản lý nhà nước thống nhất, đồng thời phát huy vai trò chủ động, sáng tạo, tinh thần trách nhiệm của từng cấp, từng ngành. 

Ở Việt Nam, việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là thể hiện sự thống nhất giữa tính phổ quát và tính đặc thù, là Nhà nước dân chủ và bảo đảm thực thi dân chủ; quyền con người và quyền công dân được tôn trọng, quyền lợi gắn với kỷ cương, trách nhiệm. Nhà nước pháp quyền là nhà nước hoạt động trong khuôn khổ pháp luật, quyền lực bị giới hạn và kiểm soát và nghiêm chỉnh thực thi các cam kết quốc tế. Các vấn đề liên quan đến xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền được chi tiết, cụ thể hơn cả Trung ương và địa phương, phù hợp với đặc điểm Việt Nam. Trong các vấn đề đó, đều có đề cập đến phân cấp, phân quyền, tăng cường kiểm tra, kiểm soát, giám sát quyền lực giữa các cơ quan trung ương, giữa trung ương và địa phương, coi trọng tính thống nhất, hệ thống trong tổ chức hoạt động của bộ máy nhà nước, vừa từng bước phân định rõ hơn, đảm bảo quyền tự chủ của địa phương, cơ sở. 

Dự thảo văn kiện Đại hội XIII đã đề cập nhiều nội dung liên quan đến phân cấp, phân quyền đi đôi với kiểm tra, kiểm soát và giám sát thực hiện, theo đó khẳng định: Đẩy mạnh việc phân cấp, phân quyền, chống tha hóa quyền lực; có cơ chế để các địa phương phát huy quyền chủ động, sáng tạo, gắn với đề cao trách nhiệm, đồng thời bảo đảm sự lãnh đạo, chỉ đạo, quản lý thống nhất của Trung ương. Việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa có bước phát triển mới, đồng bộ giữa đổi mới kinh tế với đổi mới chính trị, giải quyết mối quan hệ giữa Nhà nước - xã hội - thị trường. Đặc biệt, trong kiến nghị về các đột phá chiến lược, nhóm đột phá về hoàn thiện thể chế phát triển có đề cập “thực hiện phân cấp, phân quyền hợp lý, hiệu quả, đồng thời tăng cường kiểm tra, giám sát, kiểm soát chặt chẽ quyền lực”. 

2. THỰC TIỄN THỰC HIỆN PHÂN CẤP, PHÂN QUYỀN VÀ MỘT SỐ VẤN ĐỀ ĐẶT RA

Ngay từ những ngày đầu mới thành lập, tuy chưa đề cập đến Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, trong những văn bản đầu tiên của Nhà nước dân chủ nhân dân non trẻ ở Việt Nam, đã đề cập đến thẩm quyền và trách nhiệm của chính quyền các cấp, như: Sắc lệnh số 63, ngày 22-11-1945 và Sắc lệnh số 76, ngày 21-12-1945, quy định về tổ chức và hoạt động của hội đồng nhân dân và ủy ban hành chính nhà nước các địa phương. Tiếp đó, trải qua các giai đoạn lịch sử vừa đấu tranh giành độc lập dân tộc, vừa xây dựng và phát triển đất nước. Đặc điểm về mô hình tổ chức, hoạt động của nhà nước nói chung và các địa phương có khác nhau, nhưng vấn đề phân cấp, phân quyền cũng đã được đề cập, điều này thể hiện rõ nét qua các Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980 và một phần ở các văn bản dưới luật khác. Tuy tính pháp quyền chưa thể hiện nhiều trong các chính sách phân cấp, phân quyền ở những giai đoạn này, cũng như vấn đề kiểm tra, giám sát, kiểm soát còn nặng tính chất hành chính và trong nhiều trường hợp, chưa thường xuyên do cơ chế tập trung, bao cấp, xin - cho chi phối. Nhưng, nhờ có chủ trương đúng, trên nhiều lĩnh vực, đất nước đã thu được nhiều thành tựu to lớn, tính tự chủ của một số địa phương, ngành, lĩnh vực được đề cao hơn. 

Từ khi đất nước tiến hành công cuộc đổi mới, với nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần, vận hành theo cơ chế thị trường, có sự quản lý của Nhà nước và sau này là nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, hội nhập quốc tế; hệ thống pháp luật đã từng bước được xây dựng, hoàn thiện phù hợp với yêu cầu mới, quản lý nhà nước đối với các lĩnh vực của đờisống xã hội đã chuyển mạnh sang sử dụng công cụ pháp luật, thay vì chủ yếu bằng chính sách như trước đây. Hiến pháp năm 1992, điều 12 ghi rõ: “Nhà nước quản lý bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. Các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và mọi công dân phải nghiêm chỉnh chấp hành Hiến pháp và pháp luật”. Về phân cấp, phân quyền, Điều 26, Hiến pháp 1992 chỉ rõ: “Nhà nước thống nhất quản lý nền kinh tế quốc dân bằng pháp luật, kế hoạch, chính sách; phân công trách nhiệm và phân cấp quản lý nhà nước giữa các ngành, các cấp, kết hợp lợi ích của cá nhân, của tập thể với lợi ích của Nhà nước”. 

Đây là lần đầu tiên, mô hình nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa chính thức được đề cập trong văn kiện quan trọng của Đảng, Nhà nước và được thực thi trên thực tế, chuyển từ nhà nước chuyên chính vô sản, sang mô hình nhà nước kiểu mới, đề cao vai trò của Hiến pháp và pháp luật, từng bước tiếp cận giá trị chung của nhân loại, phù hợp với thực tiễn Việt Nam. Bộ máy nhà nước dần được chuyển từ tập trung, hành chính, bao cấp sang hoạt động của nhà nước pháp quyền. Phân cấp, phân quyền theo pháp luật được coi trọng hơn, hệ thống luật pháp được xây dựng và hoàn thiện theo yêu cầu phát triển kinh tế hàng hóa nhiều thành phần, vận hành theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước, theo định hướng xã hội chủ nghĩa, từng bước hội nhập quốc tế. 
Hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước từng bước được nâng lên, cơ chế vận hành có nhiều thay đổi so với trước đây, mối quan hệ giữa Quốc hội, Chính phủ, Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức xã hội thích ứng dần với xây dựng nhà nước pháp quyền. Mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và địa phương chuyển dần từ cơ chế bao cấp theo chính sách sang phân cấp theo pháp luật. Quyền con người, quyền và nghĩa vụ công dân được cụ thể hóa và tiếp tục thể chế bằng pháp luật, tiếp cận với luật pháp quốc tế và phù hợp với thực tiễn Việt Nam. 

Vấn đề phân cấp, phân quyền, Nhà nước phục vụ nhân dân, gắn bó mật thiết với nhân dân và chịu sự giám sát của nhân dân được thể hiện rõ trong nghị quyết số 21/2016 NQ-CP tập trung phân cấp, phân quyền vào 5 lĩnh vực: quản lý ngân sách nhà nước; quản lý doanh nghiệp nhà nước; quản lý đầu tư công;quản lý công vụ, cán bộ, công chức, viên chức; quản lý đất đai. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 tại các điều 11, 12, 13 đã quy định khá rõ, việc phân cấp, phân quyền phải bảo đảm quản lý nhà nước thống nhất về thể chế, chính sách, chiến lược và quy hoạch đối với các ngành, lĩnh vực; bảo đảm tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa phương trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao; phải trên cơ sở bảo đảm được năng lực, điều kiện của chính quyền địa phương trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ; phải phù hợp với trình độ phát triển kinh tế- xã hội, đặc thù quản lý nhà nước trong từng giai đoạn ... 

Quá trình đổi mới, phân cấp phân quyền và trách nhiệm kiểm tra, giám sát được dựa trên ba trụ cột cơ bản là : (i) Xây dựng một Nhà nước pháp quyền hiện đại với hệ thống pháp luật ngày càng hoàn thiện, tập trung vào quản lý vĩ mô; (ii) Tạo dựng cho được một nền kinh tế thị trường hiện đại, hội nhập sâu rộng với quốc tế được phát triển đầy đủ; và (iii) Thiết lập một xã hội dân chủ thực sự, trong đó thượng tôn pháp luật, phù hợp với đặc điểm, điều kiện của đất nước, là nguyên tắc chủ đạo chi phối các quan hệ xã hội, xử lý hài hòa mối quan hệ giữa Nhà nước với thị trường và xã hội. 

Bộ máy nhà nước đã chuyển mạnh theo hướng tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả. Quốc hội có nhiều đổi mới trong hoạt động lập pháp, hệ thống luật pháp tiếp tục được hoàn thiện; chính phủ được sắp xếp lại các đầu mối, tập trung làm tốt chức năng quản lý vĩ mô, khả năng quản trị tốt hơn, là cơ sở để đảm bảo phân cấp, phân quyền đi đôi với kiểm tra, giám sát hiệu quả hơn. Vai trò Nhà nước kiến tạo phát triển theo hướng: i). Đủ năng lực đóng vai trò hướng dẫn, giảm bớt việc tham gia trực tiếp vào hoạt động phát triển kinh tế và xã hội, quyền tự chủ của địa phương được đề cao; ii). Nhà nước được cải cách về tổ chức, cơ chế hoạt động. Các quan hệ xã hội được cụ thể hóa bằng hệ thống luật pháp và đảm bảo thực thi trên thực tế. Dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện của người dân được quan tâm và đảm bảo trên thực tế; iii). Các chủ thể trong xã hội bình đẳng trước pháp luật, được làm những điều pháp luật không cấm. Việc phân cấp, phân quyền rành mạch hơn trong các cơ quan của bộ máy nhà nước; giữa chính phủ và chính quyền địa phương. Cơ chế kiểm tra, giám sát được thực hiện hiệu quả hơn, đóng góp tích cực vào việc phát triển kinh tế - xã hội; quốc phòng, an ninh và đối ngoại; phòng chống tham nhũng, tiêu cực... 

Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đã đạt được, vấn đề phân cấp, phân quyền đi đôi với kiểm tra, kiểm soát, giám sát vẫn còn những hạn chế, thiếu sót, như: Bộ máy nhà nước vẫn còn cồng kềnh, nhiều tầng nấc, phân công, phân quyền chưa đủ mạnh, chưa rành mạch dẫn đến tình trạng hiệu quả hoạt động nhiều khi còn thấp, tình trạng thẩm quyền, trách nhiệm bị chia cắt, manh mún vừa có sự trùng lắp chồng chéo hoặc lạm quyền, buông lỏng quản lý, nhất là giai đoạn đầu. Trách nhiệm của cơ sở chưa được đề cao, nguyên tắc pháp quyền trong hoạt động của Nhà nước có nơi chưa đảm bảo. 

Phân công, phối hợp và kiểm soát thực hiện giữa các nhánh quyền lực, như: quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp còn nhiều vướng mắc, cần tiếp tục được hoàn thiện mới đáp ứng yêu cầu thực tiễn, nhất là vấn đề kiểm soát quyền lực còn nhiều bất cập. Những yếu kém trong lãnh đạo, quản lý, tình trạng tham nhũng, tiêu cực, khiếu kiện trong quản lý đất đai, đầu tư công, quản lý doanh nghiệp nhà nước... phản ánh thực trạng trên. 
Hệ thống luật pháp tuy đã có bước xây dựng và hoàn thiện khá nhanh, tiệm cận với thông lệ chung, nhưng vẫn còn thiếu và chất lượng chưa cao; tổ chức, quản lý xã hội bằng pháp luật đã có tiến bộ, song ở một số nơi còn bị buông lỏng. Hệ thống hành chính dựa trên nguyên tắc phân định rõ thẩm quyền, trách nhiệm, và chuyên nghiệp, nhưng quá trình thực hiện còn hạn chế. Trách nhiệm giải trình của các cơ quan trong bộ máy nhà nước trước dân có nơi còn hình thức. Vai trò của hệ thống thông tin, báo chí trong phát hiện, ý kiến giám sát của người dân đã được coi trọng hơn, nhưng việc xử lý thông tin, trách nhiệm giải quyết một số vụ việc chưa rõ ràng, thậm chí nhiều vụ việc còn chưa minh bạch. 

Về việc thực hiện phân cấp, phân quyền trung ương và chính quyền địa phương tuy đã có thay đổi tích cực, nhưng vẫn còn nhiều hạn chế, chưa phát huy hết vai trò, trách nhiệm,sự chủ động của cơ sở, đặc biệt là trong lĩnh vực kinh tế, trong quản lý nguồn lực, chống tham nhũng, tiêu cực... Năm lĩnh vực Trung ương phân cấp, phân quyền cho địa phương, nêu trong Hiến pháp 2013 vẫn để xảy ra nhiều vấn đề sai phạm và còn nhiều diễn biến phức tạp. Vai trò của các tổ chức xã hội chưa phát huy đầy đủ, quyền con người, quyền công dân có lúc, có nơi còn bị vi phạm. 

Tình hình trên có nhiều nguyên nhân, đó là nhận thức về phân cấp, phân quyền trong thực hiện nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất còn hạn chế, cơ chế phân công, phối hợp giữa các cơ quan và cơ chế kiểm soát quyền lực chưa đầy đủ. Những đặc trưng, tiêu chuẩn cơ bản của mô hình Nhà nước của dân, do dân và vì dân trong điều kiện ở Việt Nam chưa được xác định đủ rõ. Các nguyên tắc dân chủ, pháp quyền và thượng tôn pháp luật trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam chưa được nhận thức và thực thi đầy đủ. Vai trò của hệ thống pháp luật, với tư cách là công cụ để nhân dân kiểm soát quyền lực, thực hiện quyền làm chủ của người dân, tham gia vào các hoạt động của bộ máy nhà nước, nhất là các nội dung liên quan đến phân cấp, phân quyền có nơi còn bị buông lỏng. Cơ chế bảo vệ pháp luật và tăng cường pháp chế chưa đầy đủ, còn hạn chế. Các thiết chế kiểm soát quyền lực chưa được chế định đầy đủ, rõ ràng, đồng bộ và hiệu quả. 

Việc thanh tra, kiểm soát, kiểm tra của chính quyền Trung ương đối với hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương có lúc thực hiện chưa nghiêm, dẫn tới lợi dụng để đưa ra các quyếtsách vì lợi ích cục bộ, lạm dụng quyền lực nhà nước, phục vụ lợi ích cá nhân, “lợi ích nhóm”. Vai trò kiểm tra, giám sát, phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức chính trị- xã hội, các tổ chức xã hội chưa đủ rõ. 

3. MỘT SỐ ĐỊNH HƯỚNG GIẢI PHÁP VỀ THỰC HIỆN PHÂN CẤP, PHÂN QUYỀN ĐI ĐÔI VỚI KIỂM TRA, KIỂM SOÁT VÀ GIÁM SÁT TRONG XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA

 Bối cảnh mới của đất nước đặt ra nhiều yêu cầu trong xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, trong đó có vấn đề tiếp tục làm rõ việc phân cấp, phân quyền đi đôi với kiểm tra, kiểm soát, giám sát thực hiện. Những yêu cầu này bị tác động bởi nhiều nhân tố cả chủ quan và khách quan, cả ở trong nước và quốc tế, đó là sự phát triển nhanh chóng của khoa học và công nghệ, đặc biệt là cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ tư. Thành tựu này đem lại những thay đổi to lớn trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, với nhiều thời cơ và thách thức, theo đó quản trị nhà nước sẽ có nhiều thay đổi to lớn. Nhờ trí tuệ nhân tạo, dữ liệu lớn (Big data), phương thức quản lý nhà nước từ Trung ương đến địa phương sẽ chuyển mạnh từ hành chính tập trung sang phân quyền và sử dụng công nghệ. Tính minh bạch, tự chủ được đề cao; các hình thức kiểm tra, giám sát trực tiếp, đa chiều theo pháp luật được đề cao. Xu hướng chính phủ điện tử, chính phủ số ngày càng trở thành phổ biến trong tổ chức, hoạt động của Nhà nước pháp quyền. Mối quan hệ giữa chính phủ với người dân không bị giới hạn bởi thời gian, không gian và luôn bị thước đo về sự hài lòng của người dân là tiêu chuẩn đánh giá. 

Toàn cầu hóa, hội nhập quốc tế vẫn là xu thế lớn dù có vấp phải những trở ngại trước mắt, điều này dẫn tới cạnh tranh quốc gia ngày càng gay gắt, trong đó có tổ chức và hoạt động của Nhà nước pháp quyền, hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy chính quyền ở Trung ương và địa phương. Hệ thống luật pháp quốc gia cũng bị tác động nhiều của luật pháp quốc tế, các chuẩn mực chung, các giá trị, tinh hoa nhân loại. 

Những diễn biến nhanh chóng, khó lường trong quan hệ quốc tế, trong giải quyết những vấn đề chung của nhân loại và trong từng quốc gia, như thiên tai, dịch bệnh, biến đổi khí hậu, khủng bố, tranh chấp lãnh thổ, ly khai, các vấn đề dân tộc, tôn giáo… đòi hỏi Nhà nước phải thích ứng với xử lý nhanh, hiệu quả. Phân cấp, phân quyền rõ ràng, phù hợp để đảm bảo trách nhiệm, hiệu quả công việc và tính thống nhất trong từng quốc gia. 

Ở trong nước, cùng với thành tựu to lớn, có ý nghĩa lịch sử sau gần 35 năm đổi mới, kinh nghiệm về tổ chức hoạt động của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; vấn đề phân cấp, phân quyền đi đôi với kiểm tra, giám sát cũng đạt nhiều thành tựu và thấy rõ những hạn chế cần khắc phục. Bên cạnh đó, nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đã bước vào giai đoạn đi vào chiều sâu, độ mở nền kinh tế ngày càng lớn, Việt Nam đang hướng tới là quốc gia đang phát triển, vượt qua mức thu nhập trung bình vào năm 2025 và có mức thu nhập trung bình cao vào năm 2030. Điều này càng đòi hỏi phải có những thay đổi căn bản trong phân cấp, phân quyền đi đôi với kiểm tra, giám sát trong hoạt động của Nhà nước pháp quyền thời gian tới. 

Vì vậy, để thực hiện tốt vấn đề này, cần tập trung vào một số định hướng giải pháp sau: 

Một là, tiếp tục hoàn thiện tổ chức bộ máy các cơ quan chính quyền ở Trung ương và địa phương theo hướng tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả. Chuyển mạnh sang xây dựng chính phủ điện tử, lấy sự hài lòng của người dân làm tiêu chí, đảm bảo tất cả quyền lực thuộc nhà nước về nhân dân, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Thực sự tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật. Các đạo luật là kết quả của sự thể chế đường lối, chính sách của Đảng, phù hợp với yêu cầu thực tiễn phát triển đất nước. Bộ máy nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tôn trọng quyền con người, quyền công dân. Phân cấp, phân quyền là để phục vụ nhân dân được tốt hơn và bảo đảm người dân tham gia các công việc nhà nước và giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước. Việc hoàn thiện tổ chức bộ máy nhà nước phải đảm bảo phân định rõ đặc điểm, tổ chức chính quyền từng cấp, phù hợp với các loại hình đô thị, nông thôn, miền núi, hải đảo... đề cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của cơ sở.

Hai là, rà soát nhiệm vụ, quyền hạn để phân cấp, phân quyền mạnh mẽ, hợp lý giữa chính phủ với các bộ, ngành; giữa chính phủ, các bộ, ngành với chính quyền địa phương để góp phần tinh gọn bộ máy, tinh giản biên chế, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động; phát huy tính chủ động, sáng tạo, đề cao tinh thần trách nhiệm của từng cấp, từng ngành gắn với cơ chế kiểm soát quyền lực. Ở Trung ương, đảm bảo không trùng chéo, trùng lắp nhiệm vụ giữa cơ quan của bộ máy nhà nước, chức năng, nhiệm vụ đến đâu thì thẩm quyền, trách nhiệm thực hiện được giao phù hợp, một việc chỉ giao một cơ quan chịu trách nhiệm chính. Đối với địa phương, ngoài các lĩnh vực được đề cập trong Nghị quyết 08, năm 2004 của Chính phủ; Hiến pháp 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, cần đảm bảo sự phù hợp giữa nhiệm vụ, lĩnh vực phân cấp, phân quyền với các địa phương, điều kiện thực hiện theo hướng tự chủ, tự chịu trách nhiệm. 

Ba là, hoàn thiện hệ thống pháp luật phù hợp với việc đổi mới hoạt động của hệ thống chính trị ở Việt Nam trong điều kiện mới. Trong đó, coi trọng đúng mức sự đồng bộ, phù hợp với việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền, phù hợp với lĩnh vực, nhiệm vụ phân cấp, phân quyền. Rà soát và chuyển các nhiệm vụ, lĩnh vực có đủ điều kiện, được phân cấp, phân quyền bằng chính sách sang luật hóa, tham gia giải quyết mối quan hệ giữa đổi mới, ổn định và phát triển; giữa đổi mới kinh tế và đổi mới chính trị; giữa phát triển kinh tế thị trường và định hướng xã hội chủ nghĩa; giữa đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng với xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân; giữa đảm bảo pháp chế, trật tự, kỷ cương với phát huy quyền làm chủ và nghĩa vụ, trách nhiệm của người dân… 

Bốn là, hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm soát, kiểm tra giữa các cơ quan của trung ương và giữa Trung ương với địa phương được thông suốt. Phân cấp, phân quyền luôn gắn liền với kiểm tra, kiểm soát, giám sát việc thực hiện. Ở trung ương, cơ chế kiểm soát quyền lực phải phù hợp với mô hình nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam, quyền lực là thống nhất nhưng có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan của bộ máy nhà nước. Ở địa phương phải đảm bảo tính hiệu quả của kiểm tra, kiểm soát của các cơ quan Trung ương. Xây dựng luật pháp và thiết kế chính sách luôn đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm giải trình. 

Năm là, coi trọng các hình thức giám sát của các cơ quan, tổ chức xã hội, truyền thông báo chí và giám sát của người dân đối với hoạt động của cơ quan công quyền. Phát huy vai trò của Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức xã hội trong giám sát, phản biện xã hội. Tăng cường sự phối hợp giữa các cơ quan của bộ máy nhà nước, giữa cơ quan nhà nước với Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức xã hội trong cung cấp thông tin, trách nhiệm giải trình về các nội dung liên quan đến phân cấp, phân quyền đảm bảo việc giám sát được thực hiện hiệu quả.

PGS.TS. Phạm Văn Linh

Phó Chủ tịch Hội đồng Lý luận Trung ương

_________________________________

 Chú thích: 
(1) Tiểu ban văn kiện Đại hội XIII, Báo cáo 10 năm thực hiện Cương lĩnh 2011, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2011, tr.96. 
(2) Văn kiện Đảng thời kỳ đổi mới, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2016, tr.316. 
(3) Sdd tr.328. 
(4) Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2011, tr.70. 
(5) Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2011, tr.86.