1. Quá trình đổi mới tổ chức HĐND và UBND ở đô thị Việt Nam hiện nay

Từ Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ VIII, Đảng Cộng sản Việt Nam (1996) đã “kêu gọi toàn Đảng, toàn dân, toàn quân đoàn kết một lòng, vượt mọi khó khăn, hăng hái phấn đấu thực hiện… nhiệm vụ trung tâm là đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước...”. Một trong những hệ quả tất yếu của công nghiệp hóa, hiện đại hóa (CNH, HĐH) được thể hiện đầu tiên chính là đô thị hóa. Quá trình đô thị hóa nhanh và khá sâu sắc ở Việt Nam được thể hiện bằng sự mở rộng, gia tăng đô thị và số người sống ở đó [1].  Đây là những đơn vị hành chính, gồm: Thị trấn, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; có các dấu hiệu đặc thù như tập trung đông dân cư; hệ thống hạ tầng đô thị đồng bộ, hoàn chỉnh; kinh tế phi nông nghiệp lạc hậu; đóng vai trò trung tâm kinh tế, văn hóa, chính trị... của một vùng hay cả nước; được cơ quan nhà nước có thẩm quyền công nhận hoặc thành lập [2].

Thẩm quyền quản lý nhà nước đối với đô thị là hệ thống chính quyền nhà nước, cụ thể là các cấp chính quyền địa phương của mỗi đô thị, được tổ chức nhằm thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà nước trực tiếp đối với mỗi đô thị, biểu hiện bằng hoạt động trực tiếp của những cơ quan, công chức trong đó.

Chính quyền địa phương của mỗi đô thị nước ta hiện nay gồm HĐND và UBND [3]. Nói cách khác, HĐND và UBND ở đô thị là một loại chính quyền địa phương nên chỉ gồm cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương là HĐND và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là UBND để chủ yếu thực hiện quyền hành pháp – quản lý nhà nước đối với đô thị. Chính quyền địa phương ở đô thị hiện nay có các loại: chính quyền ba cấp [4], chính quyền hai cấp [5] và chính quyền một cấp [6].

Trên cơ sở đường lối lãnh đạo của Đảng được thể hiện ở các nghị quyết Hội nghị Trung ương 8 khoá VII, Hội nghị Trung ương 3 khoá VIII, Hội nghị Trung ương 4, 5 khoá X, v.v... từng bước đáp ứng yêu cầu đô thị hóa đang diễn ra hết sức sâu rộng, nhanh chóng. Về phía Nhà nước cũng đã thể chế hóa trong những quy định pháp luật hiện hành, thể hiện quá trình đổi mới tổ chức HĐND và UBND ở đô thị nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của các cơ quan này.

Từ nghiên cứu quá trình đổi mới tổ chức HĐND và UBND ở đô thị Việt Nam hiện nay đưới góc độ Luật học, cho thấy những cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước đã có nhiều cố gắng, từng bước thay thế những quy định pháp luật cũ, không còn phù hợp bằng những quy định pháp luật mới (hiện hành) về tổ chức HĐND và UBND ở đô thị. Các quy định pháp luật này có những điểm mới, phù hợp hơn, tiến bộ hơn so với những quy định pháp luật trước đây (đã hết hiệu lực pháp luật). Sau khi được thực tế kiểm chứng, những quy định pháp luật đó sẽ trở thành cơ sở khoa học quan trọng để các cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước xác định những mô hình chính quyền đô thị phù hợp đối với từng loại đô thị và tiếp tục hướng tới xây dựng, ban hành những quy định pháp luật mới đồng bộ, hoàn chỉnh hơn về tổ chức chính quyền đô thị trong thời gian tới.

Quá trình đổi mới tổ chức HĐND và UBND ở đô thị được thể hiện trong những quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003; Nghị quyết của Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa XII; đặc biệt là quy định mới về chính quyền địa phương của Hiến pháp năm 2013, như sau:

Thứ nhất, so với Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 thể hiện số lượng và nội dung quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND ở đô thị nhiều hơn; có sự phân cấp cụ thể trong từng nhiệm vụ, quyền hạn; quy định thêm, riêng biệt nhiệm vụ, quyền hạn cho HĐND và UBND ở đô thị.

Như vậy, những quy định mới về tổ chức HĐND và UBND trong Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 không những thể hiện sự tiến bộ, cái mới trong nội dung quản lý nhà nước đối với đơn vị hành chính là đô thị mà còn đóng góp quan trọng vào quá trình đổi mới tổ chức, hoạt động HĐND và UBND ở đô thị, tiến tới xây dựng tổ chức chính quyền đô thị phù hợp với từng loại đô thị.

Thứ hai, những quy định về thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa XII được thể hiện trong Nghị quyết số 26/2008/NQ-QH12, ngày 15/11/2008; về danh sách huyện, quận, phường của các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường được ghi trong Nghị quyết số 724/2009/UBTVQH12, ngày 16/01/2009; về điều chỉnh nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và quy định nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của UBND huyện, quận, phường nơi không tổ chức HĐND huyện, quận, phường tại Nghị quyết số 725/2009/UBTVQH12, ngày 16/01/2009 của UBTV Quốc hội. Mặc dù không chỉ áp dụng ở các đơn vị hành chính đô thị nhưng những chính sách đó vẫn thể hiện chủ yếu để cải cách tổ chức chính quyền địa phương ở đô thị vì số lượng “quận, phường” nhiều hơn “huyện” và trong thành phố trực thuộc Trung ương vẫn có huyện. Điều này chứng tỏ, sau Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, những nghị quyết trên đây là các văn bản pháp luật tiếp theo góp phần vào quá trình đổi mới tổ chức HĐND và UBND ở đô thị Việt Nam hiện nay. Những nghị quyết này không những quy định rõ thời gian, địa điểm, chủ thể, lộ trình thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường mà còn khẳng định quyết tâm hướng tới xây dựng tổ chức chính quyền đô thị của Đảng và Nhà nước.

Thứ ba, cơ sở pháp lý để hướng tới xây dựng tổ chức chính quyền đô thị ở Việt Nam trong thời gian tới là quy định mới đây nhất  được thể hiện rõ nét trong Hiến pháp năm 2013: Cấp Chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị (Khoản 2 Điều 111 Hiến pháp năm 2013).

Đây là một trong những quy định về chính quyền địa phương của Hiến pháp năm 2013 nhưng mang tính định hướng, đặt nền móng, cơ sở pháp lý cho việc tiếp tục đổi mới những quy định pháp luật về tổ chức HĐND và UBND ở đô thị hiện nay, nhằm hướng tới xây dựng tổ chức chính quyền đô thị phù hợp với từng loại đô thị.

Như vậy, quá trình đổi mới tổ chức HĐND và UBND ở đô thị Việt Nam hiện nay là sự quán triệt, thể chế hóa một cách sinh động đường lối lãnh đạo của Đảng nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước đối với đô thị trong tình hình đô thị phát triển, vận động không ngừng của thời kỳ CNH, HĐH đất nước. Quá trình này đã diễn ra nhưng chưa triệt để trong các quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003; nghị quyết của Quốc hội và UBTV Quốc hội. Nay, với quy định của Hiến pháp năm 2013 về chính quyền địa phương sẽ là sự khởi đầu mới để tiếp tục đổi mới những quy định pháp luật hiện hành về tổ chức HĐND và UBND ở đô thị.

2. Hướng tới xây dựng tổ chức chính quyền đô thị trong thời gian tới theo tinh thần Hiến pháp năm 2013

Thực chất, những quy định pháp luật thể hiện quá trình đổi mới tổ chức HĐND và UBND ở đô thị trên đây chưa phải là những quy định pháp luật hoàn chỉnh về tổ chức chính quyền đô thị nhưng đây là lần đầu tiên những quy định về tổ chức đối với HĐND và UBND ở đô thị xuất hiện. So với Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 và Hiến pháp năm 1992 (được sửa đổi, bổ sung năm 2001) những quy định pháp luật mới này đã làm thay đổi đáng kể tổ chức, hoạt động của HĐND và UBND ở đô thị, đánh dấu bước khởi đầu của một sự nghiệp lớn (xây dựng tổ chức chính quyền đô thị), thể hiện sự tiến bộ trong việc xác định mối quan hệ biện chứng giữa chủ thể quản lý (chính quyền) và đối tượng quản lý (đô thị) nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước của chính quyền địa phương ở đô thị.

Chính vì vậy, đó là cái mới, đóng góp nổi bật của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, những nghị quyết của Quốc hội, UBTV Quốc hội và Hiến pháp năm 2013 vào quá trình đổi mới tổ chức chính quyền địa phương nói chung, đổi mới chính quyền ở đô thị nói riêng. Mặc dù vậy, ở Việt Nam hiện nay vẫn chưa có những quy định pháp luật đồng bộ, đầy đủ, hoàn chỉnh về một mô hình tổ chức chính quyền đô thị nên ở Việt Nam thực sự chưa có chính quyền đô thị.

Hiện nay, trong Dự thảo Luật tổ chức chính quyền địa phương cũng đã có những quy định đặc thù về tổ chức chính quyền địa phương ở đô thị nhưng thực sự cần thiết phải phân biệt giữa tổ chức chính quyền địa phương ở đô thị với tổ chức chính quyền địa phương ở những đơn vị hành chính không phải là đô thị vì đô thị là một đơn vị hành chính đặc thù, khác với nông thôn và những đơn vị hành chính khác; đô thị ngày càng có vai trò quan trọng trong đời sống kinh tế xã hội, cũng như sự phát triển của dân tộc. Do vậy, rất cần sự thể hiện những quy định pháp luật về tổ chức chính quyền đô thị trong một văn bản pháp luật mới, riêng biệt và có giá trị pháp lý cao (luật hoặc bộ luật) - nghĩa là cấp thiết phải ban hành luật hoặc bộ luật Tổ chức chính quyền đô thị.

Trong thời gian tới, trên cơ sở triển khai, cụ thể hóa Hiến pháp năm 2013, Quốc hội cần tiếp tục quán triệt và thực hiện cụ thể hơn đường lối lãnh đạo của Đảng để đổi mới mạnh mẽ, triệt để hơn nữa tổ chức HĐND và UBND ở đô thị; tiến hành xây dựng, ban hành những quy định pháp luật mới, đồng bộ, hoàn chỉnh và khả thi về tổ chức chính quyền đô thị để điều chỉnh các quan hệ xã hội có liên quan nhằm xây dựng tổ chức chính quyền đô thị thực sự trong một tương lai gần. Chính quyền đô thị phải phù hợp với đô thị; xuất phát và đáp ứng được yêu cầu tất yếu, khách quan, cấp thiết của đô thị đối với hoạt động quản lý nhà nước; nhằm thúc đẩy đô thị phát triển bền vững trong quá trình CNH,HĐH đất nước và tiến trình dân chủ hóa ngày càng sâu rộng, để đưa cộng đồng các dân tộc cùng phát triển. Đồng thời, chính quyền đô thị không những nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước ở đô thị mà còn góp phần váo quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân.

TS. Phạm Văn Đạt 
Vụ Giáo dục và Đào tạo, Dạy nghề, Ban Tuyên giáo Trung ương
Hội viên Hội Luật gia tỉnh Bắc Ninh 

--------------------------- 

1. Theo báo cáo năm 2012 của Bộ Xây dựng, sự gia tăng đô thị và số người sống ở đô thị trong 10 năm gần đây như sau: Năm 2001, Việt Nam có 651 đô thị, gồm 4 thành phố trực thuộc Trung ương, 62 thị xã, 20 thành phố thuộc tỉnh và 565 thị trấn, dân số chiếm 24,18 % dân số cả nước. Đến năm 2012, số đô thị tăng lên 745, gồm 5 thành phố trực thuộc Trung ương, 46 thị xã, 57 thành phố thuộc tỉnh, 637 thị trấn, dân số chiếm 34 % dân số cả nước.

2. Theo Nghị định số 42/2009/NĐ-CP, ngày 7/5/2009 của Chính phủ về phân loại đô thị.  3. Theo Chương IX (Chính quyền địa phương), Điều 111, Khoản 2 Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003.

4. Chính quyền 3 cấp có một loại: Chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương, trong đó có cấp thành phố, cấp quận và tương đương, cấp phường và tương đương.   

5. Chính quyền 2 cấp có hai loại: Chính quyền thị xã thuộc tỉnh (trong đó có cấp thị xã, cấp phường và tương đương), chính quyền thành phố thuộc tỉnh (trong đó có cấp thành phố, cấp phường và tương đương).

6. Chính quyền 1 cấp có một loại: Chính quyền thị trấn thuộc huyện, trong đó chỉ có 1 cấp là cấp thị trấn.

Tài liệu tham khảo:

1. Quốc hội (1994), Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.

2. Quốc hội (2003), Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.

3. Quốc hội (2013), Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.