Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ XI xác định “Tiếp tục đẩy mạnh việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, bảo đảm Nhà nước ta là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân”. Để hiện thực hóa yêu cầu này, Văn kiện Đại hội XI khẳng định: cần khẩn trương nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 cho phù hợp với tình hình mới.
Chủ quyền nhân dân là cơ sở hình thành và bảo đảm sự thống nhất của quyền lực nhà nước
Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ XI xác định “Tiếp tục đẩy mạnh việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, bảo đảm Nhà nước ta là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân”. Để hiện thực hóa yêu cầu này, Văn kiện Đại hội XI khẳng định: cần khẩn trương nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 cho phù hợp với tình hình mới. Tư tưởng chỉ đạo của Đảng cho thấy mối quan hệ chặt chẽ giữa Hiến pháp với quyền lực nhân dân, giữa yêu cầu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 với việc phát huy dân chủ, bảo đảm mọi quyền lực thuộc về nhân dân.
Không chỉ hiện nay mà trong nhiều năm qua, trên các diễn đàn khoa học pháp lý, thuật ngữ chủ quyền nhân dân ít được nhắc tới, nếu không muốn nói là hầu như không được đề cập đến. Thuật ngữ chủ quyền nếu có được nhắc đến thường liên quan đến chủ quyền quốc gia. Vậy chủ quyền quốc gia là gì? Chủ quyền quốc gia thường được nhắc đến trong quan hệ đối ngoại với tính cách là thuộc tính pháp lý không thể tách rời của một quốc gia độc lập – chủ thể của luật pháp quốc tế – có chủ quyền tối cao đối với lãnh thổ của mình. Bên cạnh phạm trù chủ quyền quốc gia, trong pháp luật quốc tế còn hiện diện phạm trù chủ quyền dân tộc. Chủ quyền dân tộc được hiểu là quyền tự quyết của dân tộc trong quan hệ đối nội, đối ngoại, tức là sự toàn quyền của mỗi dân tộc độc lập quyết định chế độ chính trị xã hội, hình thức tổ chức của nhà nước mình cũng như độc lập trong quan hệ đối ngoại.
Trong lịch sử nhân loại, phạm trù chủ quyền nhân dân được đề cập đến từ khá sớm. Tuy nhiên, chỉ đến thế kỷ XVIII, chủ quyền nhân dân mới trở thành một học thuyết. Học thuyết Chủ quyền nhân dân được sáng lập bởi nhà tư tưởng người Pháp J.J.Rousseau. Theo quan điểm của Rousseau, chủ quyền ở đây không phải cái gì khác mà là ý chí chung của cộng đồng xã hội được hình thành từ những cá nhân riêng lẻ. Khi đạt được ý chí chung thì toàn thể cộng đồng xã hội được gọi là nhân dân. Cũng theo Rousseau, chủ quyền tối cao không thể từ bỏ và không thể phân chia. Cơ quan quyền lực tối cao là con người tập thể, nên chỉ mình nó đại biểu được cho nó mà thôi. Quyền hành có thể chuyển giao được lắm, nhưng ý chí thì không. Rousseau không thừa nhận tư tưởng của các nhà chính trị phân chia quyền lực nhà nước thành quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp như những bộ phận tách rời. Theo ông, việc phân chia quyền lực nhà nước thành các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp chỉ là biểu hiện bên ngoài. Về thực chất, các bộ phận quyền hành được chia tách ra như vậy đều phụ thuộc vào quyền lực tối cao, đều giả định phải có ý chí tối cao, mỗi bộ phận đều chỉ nhằm thực hiện ý chí tối cao đó.
Rousseau cho rằng, lập pháp là đỉnh cao nhất của sự hoàn thiện mà sức mạnh tập thể có thể đạt tới. Trong quan niệm của ông, luật của quốc gia là ý chí của nhân dân có chủ quyền và vì vậy nó điều chỉnh những vấn đề chung nhất, liên quan đến tất cả mọi người, cơ quan lập pháp bao gồm toàn thể nhân dân hội họp thường xuyên. Cơ quan này có nhiệm vụ đặt ra Hiến pháp và luật cho quốc gia. Cơ quan lập pháp thành lập chính phủ để thực hiện quyền hành pháp cũng như quyết định phương pháp thành lập cơ quan tư pháp.
Như vậy, có thể thấy rằng, mặc dù chưa đạt tới mức hoàn hảo, phản ánh sát thực hiện tượng và bản chất của quyền lực nhà nước nhưng tư tưởng chủ đạo của Rousseau về chủ quyền nhân dân đã đặt nền tảng tư tưởng cơ bản cho việc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước của các nước trên thế giới ngày nay.
Chủ quyền nhân dân và chủ quyền quốc gia là hai phạm trù khác nhau nhưng không đối lập nhau. Nếu như chủ quyền nhân dân trả lời cho câu hỏi về quyền lực tối cao trong nhà nước thì chủ quyền quốc gia trả lời cho câu hỏi về quyền lực tối cao của chính nhà nước đó. Giữa chủ quyền nhân dân và nhà nước có mối quan hệ chặt chẽ. Chủ quyền nhân dân chỉ tồn tại và gắn với tổ chức, tổ chức đó chính là nhà nước. Do vậy, không thể có chủ quyền nhân dân nằm ngoài nhà nước, mà chủ quyền nhân dân được hình thành cùng với sự ra đời của nhà nước, nhà nước là công cụ hiện thực hóa chủ quyền nhân dân.
Do chủ quyền nhân dân là phạm trù cụ thể, hình thành cùng với sự ra đời của nhà nước, gắn liền với sự phát triển của nhà nước nên giữa chủ quyền nhân dân với quyền lực nhà nước cũng có mối quan hệ gắn bó mật thiết với nhau. Tuy nhiên, không thể đồng nhất hai phạm trù chủ quyền nhân dân và quyền lực nhà nước. Một mặt, chủ quyền nhân dân cao hơn quyền lực nhà nước, chi phối quyền lực nhà nước, là cơ sở hình thành và bảo đảm sự thống nhất của quyền lực nhà nước. Mặt khác, quyền lực nhà nước là bộ phận cấu thành quan trọng của chủ quyền nhân dân.
Nói đến chủ quyền nhân dân cần làm rõ phạm trù nhân dân. Nhân dân là ai? Trên cơ sở tư tưởng của Rousseau về phạm trù nhân dân, có quan điểm cho rằng, nhân dân là toàn bộ cư dân của một nhà nước chịu ảnh hưởng của chủ quyền quốc gia của nhà nước đó. Trong khi đó, học giả người Pháp Marcel Prelot giới hạn phạm trù nhân dân ở phạm vi hẹp hơn khi cho rằng nhân dân là một bộ phận dân cư của quốc gia hợp thành từ những cá nhân được hiến pháp trao cho quyền bầu cử. Dưới góc độ biện chứng lịch sử, các nhà tư tưởng Mác – Lênin cho rằng, phạm trù nhân dân không phải là bất biến. Trong mỗi quốc gia, cơ sở xã hội của nhân dân phụ thuộc vào điều kiện kinh tế xã hội và tương quan lực lượng trong cuộc đấu tranh giai cấp. Theo quan điểm của Lênin, trong mỗi giai đoạn lịch sử nhất định, ở điều kiện kinh tế xã hội nhất định, phạm trù nhân dân bao gồm các giai cấp, tầng lớp đóng vai trò tiến bộ, cách mạng. Cơ sở để cho các tầng lớp, các giai cấp thống nhất với nhau thành lực lượng thống nhất là lợi ích chung. C. Mác và Ph. Ăngghen cho rằng, chính lợi ích chung đã tạo thành cộng đồng xã hội nhất định, trong đó có nhân dân.
Với tư cách là người mang chủ quyền, nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà nước
Như đã đề cập ở trên, ngày nay, tư tưởng chủ đạo của học thuyết chủ quyền nhân dân đã được thừa nhận rộng rãi ở hầu hết các nước trên thế giới. Hiến pháp của các nước, dưới các hình thức khác nhau đều khẳng định nhân dân là nguồn gốc của mọi quyền lực, trong đó có quyền lực nhà nước.
Trong nhà nước, chủ quyền nhân dân (quyền lực tối cao của nhân dân) được thể hiện trước hết ở vai trò của nhân dân đối với bản Hiến pháp. Hiến pháp với tính chất là văn bản pháp luật chủ đạo của mỗi quốc gia, hiến pháp hợp thức hóa về mặt pháp lý quyền lực nhà nước. Vì vậy, nội dung của Hiến pháp phải thể hiện ý chí chung của toàn thể nhân dân. Việc thông qua Hiến pháp phải được sự chấp thuận của nhân dân. Lịch sử hơn 200 năm lập hiến của nhân loại cho thấy, nhân dân có thể trực tiếp thông qua hiến pháp bằng cuộc trưng cầu ý dân hoặc thành lập tổ chức lập hiến (Hội nghị, Quốc hội) để thông qua hiến pháp. Bản hiến pháp đầu tiên của nhân loại, Hiến pháp Hợp chủng quốc Hoa Kỳ năm 1787 được thông qua bởi Hội nghị lập hiến. Hiến pháp năm 1946 của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa cũng được thông qua bởi QH lập hiến. Để khẳng định chủ quyền nhân dân, trong lời nói đầu của hiến pháp thường ghi nhận việc thông qua hiến pháp là được sự chấp thuận của nhân dân hoặc việc thông qua hiến pháp phù hợp với ý chí nhân dân. Lời nói đầu của Hiến pháp Hoa Kỳ năm 1787 tuyên bố: Chúng tôi nhân dân Hợp chủng quốc Hoa Kỳ, với mục đích xây dựng một Liên bang hoàn hảo hơn, thiết lập công lý, duy trì an ninh trong nước, tạo dựng phòng thủ chung, thúc đẩy sự thịnh vượng chung, giữ vững nền tự do cho bản thân và con cháu chúng ta, quyết định thiết lập hiến pháp này cho Hợp chủng quốc Hoa Kỳ. Lời nói đầu Hiến pháp năm 1946 của Nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa khẳng định: Được nhân dân trao cho trách nhiệm soạn thảo hiến pháp, QH nhận thấy hiến pháp cần phải được xây dựng theo các nguyên tắc sau: Đoàn kết toàn dân không phân biệt nòi giống, giàu nghèo, gái trai, tôn giáo; bảo đảm các quyền tự do dân chủ cho nhân dân; kiến thiết quốc gia trên nền tảng dân chủ. Những quy định tương tự có thể tìm thấy trong Hiến pháp của nhiều nước khác. Chẳng hạn, lời nói đầu của Hiến pháp Liên bang Nga năm 1993 tuyên bố: Chúng tôi, nhân dân đa sắc tộc Liên bang Nga, cùng chung số phận trên mảnh đất này; khẳng định quyền và tự do của con người, hòa bình và đồng thuận xã hội; giữ gìn sự thống nhất đất nước từ bao đời nay… chấp thuận thông qua bản hiến pháp này.
Trong nhà nước, chủ quyền nhân dân còn được thể hiện ở vai trò nhân dân đối với tổ chức quyền lực nhà nước, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước.
Tổ chức quyền lực nhà nước, tổ chức bộ máy nhà nước là vấn đề trọng tâm của mỗi bản hiến pháp. Với tính chất là văn bản khế ước giữa nhân dân với nhà nước, Hiến pháp phải đạt được mục đích căn bản là giới hạn quyền lực nhà nước nhằm bảo đảm chủ quyền nhân dân. Về nguyên tắc, với tư cách là người mang chủ quyền, nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà nước. Tuy nhiên, để thực thi quyền lực nhà nước, cần phải có sự hiện diện của bộ máy hoàn hảo với đội ngũ nhân viên chuyên nghiệp đảm nhận các chức năng của quyền lực nhà nước. Bộ máy đó chính là nhà nước với các bộ phận lập pháp, hành pháp và tư pháp. Để bảo đảm ngăn ngừa tình trạng nhà nước nói chung, các cơ quan nhà nước nói riêng lạm quyền, thao túng quyền lực nhà nước, việc tổ chức bộ máy nhà nước cần được xây dựng sao cho không một cơ quan nhà nước nào nắm toàn bộ quyền lực nhà nước.
Ở các nước trên thế giới hiện nay, căn cứ quy định của hiến pháp, tổ chức quyền lực nhà nước có thể chia thành 2 loại phổ biến là mô hình phân quyền và mô hình tập trung quyền lực.
Mô hình phân quyền được vận dụng ở đa số các nước trên thế giới. Trong mô hình này, quyền lực nhà nước được thực hiện bởi 3 cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp. Mỗi cơ quan thực hiện một chức năng của quyền lực nhà nước một cách tương đối độc lập. Bên cạnh đó, để bảo đảm ngăn chặn sự lạm quyền, giữa 3 cơ quan này có cơ chế kiểm soát lẫn nhau.
Mô hình phân quyền cũng được chia thành hai loại: phân quyền cứng và phân quyền mềm. Phân quyền cứng là loại mô hình theo đó giữa lập pháp, hành pháp có sự phân định khá rành mạch về thẩm quyền lập pháp và hành pháp. Tuy nhiên, giữa các cơ quan này có sự kiểm soát lẫn nhau trong việc thực hiện quyền lập pháp và hành pháp. Tổng thống do nhân dân bầu ra, đồng thời là người đứng đầu bộ máy hành pháp; tổng thống không có quyền sáng quyền lập pháp nhưng có khả năng tác động đến hoạt động lập pháp thông qua quyền phủ quyết. Nghị viện cũng do nhân dân bầu ra nắm mọi quyền lập pháp nhưng hoạt động lập pháp của nghị viện thường căn cứ vào chương trình hoạt động thường niên của hành pháp do tổng thống đề xuất. Bởi vì trong trường hợp nghị viện thông qua luật không phù hợp với đường lối của hành pháp thì tổng thống sẽ sử dụng quyền phủ quyết để bác bỏ đạo luật. Mặc dù nghị viện không có quyền đặt vấn đề giải tán chính phủ nhưng nghị viện cũng có khả năng tác động đến hành pháp thông qua quyền quyết định ngân sách, phân bổ ngân sách, quyền phê chuẩn điều ước quốc tế do chính phủ ký, quyền phê chuẩn các thành viên trong bộ máy hành pháp do tổng thống đệ trình. Ngoài ra, nghị viện còn có quyền phế truất tổng thống thủ tục luận tội được thực hiện bởi các thành viên của hai viện của nghị viện. Cơ chế giải quyết tranh chấp giữa lập pháp và hành pháp là thông qua đối thoại, thương lượng và thông qua cuộc bầu cử.
Trong mô hình phân quyền mềm, không có sự phân chia rành mạch về thẩm quyền. Nghị viện do nhân dân bầu ra là cơ quan lập pháp nhưng chính phủ – cơ quan hành pháp do nghị viện thành lập vẫn có sáng quyền lập pháp. Đặc biệt ở những nước mà đảng chiếm đa số ghế ở nghị viện đứng ra thành lập chính phủ thì vai trò quan trọng của chính phủ đối với hoạt động lập pháp của nghị viện trở nên rõ ràng hơn. Chính phủ do nghị viện thành lập thực hiện quyền hành pháp. Tuy nhiên, nghị viện vẫn có khả năng tác động đến hoạt động của chính phủ thông qua quyền biểu quyết không tín nhiệm chính phủ và biểu quyết từ chối tín nhiệm chính phủ. Trong trường hợp này, hoặc chính phủ phải từ chức hoặc chính phủ yêu cầu người đứng đầu nhà nước giải tán nghị viện. Cơ chế giải quyết tranh chấp giữa nghị viện và chính phủ là thương lượng và thỏa thuận, trong trường hợp không đạt được sự thỏa thuận về tranh chấp thì vấn đề sẽ được đưa ra để nhân dân quyết định thông qua cuộc bầu cử.
Mô hình tập trung quyền được xây dựng theo quan điểm của các nhà tư tưởng Mác - Lênin. Trên cơ sở quan điểm của Mác về Công xã Pari như là một tập thể hành động vừa lập pháp vừa hành pháp, Lênin đã xây dựng mô hình tổ chức bộ máy nhà nước Xô Viết theo kiểu mới, theo đó, cơ quan đại diện nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất nắm quyền lập pháp và quyền hành pháp. Cơ quan chấp hành do cơ quan lập pháp thành lập thực hiện chức năng hành chính của lập pháp. Tư tưởng của Mác – Lênin đã trở thành cơ sở để xây dựng tổ chức bộ máy nhà nước ở các nước xã hội chủ nghĩa, trong đó có Việt Nam. Từ khi nhà nước xã hội chủ nghĩa đầu tiên ra đời năm 1917 đến nay, nhằm đáp ứng đòi hỏi của thực tiễn, cách thức tổ chức bộ máy nhà nước theo mô hình tập trung quyền lực đã trải qua một quá trình phát triển và hoàn thiện. Tuy nhiên, mô hình quyền lực nhà nước tập trung vào cơ quan đại diện nhân dân của Mác - Lênin vẫn là tư tưởng chủ đạo trong tổ chức bộ máy nhà nước. Trong mô hình này, với tư cách là cơ quan do nhân dân trực tiếp bầu ra, đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, cơ quan lập pháp được xác định là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, có quyền lập hiến, lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, thành lập ra các cơ quan hành pháp, tư pháp và có quyền kiểm tra, giám sát hoạt động của các cơ quan này. Với tính chất là cơ quan phái sinh của quyền lực nhà nước, cơ quan hành pháp và tư pháp không những không có quyền giám sát hoạt động của cơ quan lập pháp mà còn phải báo cáo về hoạt động của mình trước cơ quan này.
Nếu xem xét mô hình trên trong mối quan hệ với chủ quyền nhân dân thì có sự không thống nhất giữa nguyên tắc quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân với vị trí pháp lý của QH là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Về nguyên tắc, là chủ thể của quyền lực nhà nước, nhân dân phải là người nắm quyền lực tối cao. Nhà nước do nhân dân lập ra, là công cụ mà thông qua nó nhân dân thực thi quyền lực tối cao của mình. QH là cơ quan nhà nước được thành lập để thực hiện một trong những chức năng của quyền lực nhà nước – chức năng lập pháp nên QH không thể nắm toàn bộ quyền lực nhà nước. Mặt khác, quyền lực nhà nước bao gồm 3 quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp nên mỗi quyền riêng lẻ không thể coi là quyền lực nhà nước mà chỉ là một bộ phận chức năng của quyền lực nhà nước. Khi cả 3 quyền này hợp lại mới trở thành quyền lực nhà nước, thiếu một trong 3 quyền này thì không thành quyền lực nhà nước.
Hiện nay, trong bối cảnh của hoạt động sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, việc xem xét nhìn nhận đúng đắn tư tưởng chủ quyền nhân dân có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, góp phần đẩy mạnh phát huy dân chủ, động viên nhân dân tích cực tham gia vào các hoạt động sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992, bảo đảm cho việc sửa đổi, bổ sung hiến pháp lần này phản ánh đầy đủ ý chí và nguyện vọng của nhân dân, thể hiện đầy đủ tư tưởng chủ quyền nhân dân trong nội dung hiến pháp sửa đổi.
Vũ Hồng Anh/ ĐBND