Bản chất của mô hình tổ chức thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương ở Việt Nam

Hiến pháp năm 2013 của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định: Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc Trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường. Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập. Việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định (Điều 110, Hiến pháp năm 2013).

So với Hiến pháp năm 1992 về việc phân chia các đơn vị hành chính lãnh thổ, Hiến pháp năm 2013 đã có một bổ sung quan trọng, quy định về đơn vị hành chính tương đương cấp quận, huyện, thị xã trong cấu trúc hành chính - lãnh thổ của thành phố trực thuộc Trung ương. Với việc bổ sung “đơn vị hành chính tương đương” trong cấu trúc hành chính - lãnh thổ của thành phố trực thuộc Trung ương, Hiến pháp 2013 đã xác định một cơ sở hiến định quan trọng để đa dạng hóa mô hình tổ chức của các thành phố trực thuộc Trung ương, đáp ứng tốt hơn nhu cầu đô thị hóa đang diễn ra mạnh mẽ tại các địa phương nói chung và các thành phố trực thuộc Trung ương nói riêng. Đặc biệt, quy định mới này của Hiến pháp năm 2013 tạo ra khả năng thực tế để tổ chức mô hình chính quyền đô thị phù hợp không chỉ các đặc điểm kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội của các đô thị, mà còn đáp ứng tốt hơn yêu cầu quản lý và phát huy dân chủ tại các thành phố trực thuộc Trung ương có quy mô lớn về diện tích, về dân số, về số lượng đơn vị hành chính trực thuộc, như thành phố Hà Nội, Thành phố  Hồ Chí Minh.

Trên cơ sở quy định tại Điều 110, Hiến pháp năm 2013 và Điều 2, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017, 2019) đã quy định: Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam gồm có: tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh); huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là cấp huyện); xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã); đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Như vậy, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017, 2019) đã cụ thể quy định về “đơn vị hành chính tương đương” trong cấu trúc hành chính - lãnh thổ của thành phố trực thuộc Trung ương” như Hiến pháp năm 2013 quy định thành một cấu trúc rõ ràng hơn, cụ thể hơn: thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương. Quy định này được đánh giá là một trong những điểm mới quan trọng của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017, 2019).

Việc Hiến pháp năm 2013 quy định về đơn vị hành chính tương đương trong cấu trúc hành chính của thành phố trực thuộc Trung ương và Luật Tổ chức chính quyền năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017, 2019) quy định về thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương xuất phát từ nhiều căn cứ lý luận và thực tiễn trong quá trình xây dựng và phát triển đô thị nói chung và phát triển mô hình thành phố trực thuộc Trung ương nói riêng ở Việt Nam. Điều này có thể nhận thấy ở các điểm sau:

Thứ nhất, các thành phố trực thuộc Trung ương ở Việt Nam có vị trí, vai trò rất quan trọng trong sự phát triển đất nước và thường đóng vai trò là các trung tâm, đầu tàu phát triển của cả nước, liên vùng, của vùng, thúc đẩy, dẫn dắt, tạo động lực phát triển cho các địa phương khác. Tuy nhiên, xét trên bình diện pháp lý, địa vị pháp lý của các thành phố trực thuộc Trung ương là đồng cấp với các tỉnh và đều được gọi chung là “cấp tỉnh”.

Thứ hai, chính vì đều ở vị trí “cấp tỉnh” nên mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương không có nhiều khác biệt so với chính quyền tỉnh tại các địa phương trong cả nước.

Thứ ba, đều là đơn vị hành chính cấp tỉnh, nhưng trong cấu trúc hành chính - lãnh thổ lại có sự không đồng nhất giữa thành phố trực thuộc Trung ương và các tỉnh. Trước Hiến pháp năm 2013, trong cấu trúc hành chính của tỉnh bao gồm huyện, thành phố thuộc tỉnh, thị xã, nhưng trong cấu trúc hành chính của thành phố trực thuộc Trung ương chỉ bao gồm quận, huyện, thị xã mà không có đơn vị thành phố. Theo quy định phân loại đô thị: Thành phố là những đô thị đã được xếp loại từ loại I, II, III và thị xã chỉ được xếp loại IV, V. Điều này dẫn đến hệ lụy là tại các thành phố trực thuộc Trung ương ngoại trừ khu vực đô thị (nội thành) không thể xây dựng, phát triển các đô thị khác ở cấp độ đô thị loại I, II hoặc loại III như tại các tỉnh. Tình trạng này sẽ không có gì đặc biệt, nếu các thành phố trực thuộc Trung ương tại Việt Nam đã thật sự là những thành phố có diện tích lãnh thổ được đô thị hóa ở tỷ lệ cao, quy mô đô thị chiếm đa số diện tích đất đai so với số lượng các huyện ngoại thành. Trên thực tế, một số thành phố trực thuộc Trung ương hiện nay ở nước ta, như thành phố Hà Nội, thành phố Hải Phòng, Thành phố Hồ Chí Minh, sự tương quan giữa phần đô thị và phần nông thôn trong cấu trúc thành phố vẫn đang là một vấn đề đáng quan tâm, khi tỷ lệ nông thôn vẫn còn chiếm tỷ trọng lớn. Hà Nội hiện nay sau khi được mở rộng với việc hợp nhất toàn bộ tỉnh Hà Tây, huyện Mê Linh (Vĩnh Phúc) và sáp nhập 4 xã thuộc huyện Lương Sơn (Hòa Bình) có diện tích tự nhiên lên tới 334.470,02 ha, lớn gấp ba lần diện tích cũ và đứng vào tốp 17 thủ đô trên thế giới có diện tích lớn nhất. Cấu trúc hành chính của Hà Nội hiện nay gồm 12 quận (Bắc Từ Liêm, Ba Đình, Cầu Giấy, Đống Đa, Hai Bà Trưng, Hoàn Kiếm, Hà Đông, Hoàng Mai, Long Biên, Thanh Xuân, Tây Hồ, Nam Từ Liêm), 1 thị xã (Sơn Tây) và 17 huyện (Đan Phượng, Gia Lâm, Đông Anh, Chương Mỹ, Hoài Đức, Ba Vì, Mỹ Đức, Phúc Thọ, Mê Linh, Sóc Sơn, Thạch Thất, Quốc Oai, Thanh Trì, Thường Tín, Thanh Oai, Phú Xuyên và Ứng Hòa). Như vậy, số lượng các huyện ngoại thành vẫn rất lớn trong cấu trúc của thành phố Hà Nội.

Trên phương diện dân số, theo số liệu thống kê ngày 1-4-2019, Hà Nội có 8.053.663 người dân, trong đó, dân số nội thành là 3.962.310 người (chiếm 49,2%) và dân số ngoại thành ở nông thôn là  4.091.353 (chiếm 50,8%). Số liệu thống kê về dân số cũng cho thấy, dân số ngoại thành sống trong các điều kiện nông thôn vẫn còn lớn... Tất cả các vấn đề này đòi hỏi phải đẩy mạnh việc đô thị hóa ngay tại Thủ đô Hà Nội. Thực trạng phát triển của thành phố Hà Nội đặt ra bài toán đô thị hóa khá phức tạp vừa phải bảo đảm tạo được các động lực mới để phát triển, giữ nhịp độ phát triển phù hợp với năng lực quản trị của bộ máy chính quyền được tổ chức gọn nhẹ, vừa tôn trọng, bảo đảm, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ môi trường trong lành cho cuộc sống đô thị. Với yêu cầu ấy, định hướng quy hoạch đô thị tại thành phố Hà Nội cần được đổi mới để vừa tạo được không gian thích hợp cho sự phát triển của đô thị hiện tại, vừa tạo hành lang cho sự xây dựng và phát triển các đô thị mới trực thuộc thành phố. Kinh nghiệm ở nhiều nước cho thấy, sự biến đổi khí hậu không cho phép phát triển các đô thị hiện có bằng cách mở rộng quy mô thành phố theo mô hình “vết dầu loang” mà cần tạo được các vành đai sinh thái với việc duy trì các vùng nông thôn là các vùng đệm giữa các đô thị mới ngay trong một đô thị lớn như thành phố trực thuộc Trung ương. Với yêu cầu này, thành phố Hà Nội và tương tự Thành phố Hồ Chí Minh, thành phố Hải Phòng sẽ phải xây dựng nhiều đô thị vệ tinh trên cơ sở đó hình thành đại đô thị với phần chủ đạo là đô thị trung tâm bao gồm các quận hiện tại.

Thứ tư, với cấu trúc địa lý và dân cư hiện tại, rõ ràng các thành phố trực thuộc Trung ương đang rất cần phải có các đô thị mới, với đầy đủ tính chất, quy mô, đặc điểm của một đô thị hiện đại, có tính tự chủ cao, chứ không thể chỉ là các cấu trúc đô thị phụ thuộc như một mảnh ghép của một thành phố dưới hình thức một quận trực thuộc. Theo hướng này, Hà Nội đang quy hoạch xây dựng, phát triển các đô thị mới, như Láng Hòa Lạc, Xuân Mai, Phú Minh, Sóc Sơn... Vấn đề đặt ra là các đô thị mới sẽ có một quy chế pháp lý như thế nào trong cấu trúc hành chính của thành phố Hà Nội. Điều này sẽ phải được nghiên cứu thấu đáo để đưa ra các quy định phù hợp. Nhưng dù quy định như thế nào thì các đô thị mới này không nên và không thể chỉ được xem như một quận, thậm chí như một phường, mà phải là một cấu trúc đô thị hoàn chỉnh, có tính độc lập cao, đủ điều kiện để thành lập một cấp chính quyền địa phương theo quy định của Hiến pháp và Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Từ yêu cầu này có thể thấy rằng, đối với thành phố trực thuộc Trung ương, đặc biệt là Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh, việc xây dựng, phát triển thành phố trực thuộc Trung ương là một nhu cầu có tính khách quan.

Thứ năm, trên một phương diện khác, cần thấy rằng, ngoại trừ các thành phố trực thuộc Trung ương hiện nay không có các thành phố trực thuộc, 58 tỉnh còn lại trong cả nước đều có các thành phố trực thuộc tỉnh, không ít địa phương có tới 2 đến 3 thành phố thuộc tỉnh (cả nước hiện tại đang có tới 77 thành phố trực thuộc 58 tỉnh). Như vậy, cùng là một đơn vị hành chính cấp tỉnh, nhưng các tỉnh có các thành phố, thị xã trực thuộc tỉnh, các thành phố trực thuộc Trung ương lại không có các thành phố trực thuộc (ngoại trừ thị xã Sơn Tây vốn là thành phố thuộc tỉnh Hà Tây trước đây, nay thuộc thành phố Hà Nội) đang tạo ra sự bất hợp lý trong cấu trúc hành chính giữa các đơn vị hành chính cấp tỉnh, tạo khó khăn cho sự phát triển của các thành phố trực thuộc Trung ương.

Thứ sáu, thực tiễn cho thấy, tỉnh Hà Tây trước khi được hợp nhất vào Thủ đô Hà Nội đã từng có hai thành phố trực thuộc: thành phố Hà Đông và thành phố Sơn Tây. Sau khi Hà Tây được hợp nhất vào thành phố Hà Nội, do nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân cơ bản là chưa có quy định về thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương, nên thành phố Hà Đông trở thành một quận của thành phố Hà Nội và thành phố Sơn Tây quay trở lại địa vị pháp lý trước đây là thị xã Sơn Tây. Sự thay đổi địa vị pháp lý của hai thành phố Hà Đông và Sơn Tây đã ảnh hưởng không nhỏ đến khả năng phát triển của hai thành phố này. Rất có thể có nhiều cách đánh giá khác nhau sự thay đổi này, nhưng đứng trên quan điểm phát triển đô thị, đây có thể xem là một bước lùi, đặc biệt đối với thành phố Sơn Tây. Tuy nhiên, do hạn chế của các quy định pháp luật giai đoạn đó, nên sự thay đổi này là bất khả kháng. Điều này cho thấy, thiếu quy định ở tầm Hiến pháp về mô hình thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương là một lỗ hổng pháp lý cần phải được khắc phục. Hiến pháp năm 2013 đã tạo được cơ sở hiến định để khắc phục lỗ hổng pháp lý này và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017, 2019) đã cụ thể hóa thêm một bước quan trọng quy định: thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương là một đơn vị hành chính cấp huyện trong cấu trúc hành chính của thành phố trực thuộc Trung ương. Với các quy định này, việc xây dựng và phát triển thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương có cơ sở hiến định và pháp lý vững chắc.

Như vậy có thể thấy rằng, mô hình thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương đã có cơ sở Hiến pháp và pháp luật khá rõ và chưa được triển khai xây dựng trong thực tế kể từ năm 2013 đến nay.

Mô hình tổ chức chính quyền thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương

Theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017, 2019), thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương là một đơn vị hành chính được tổ chức cấp chính quyền bao gồm hội đồng nhân dân thành phố và ủy ban nhân dân thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương. Là một cấp chính quyền, chính quyền thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương có các nhiệm vụ, quyền hạn: Tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật trên địa bàn thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương. Quyết định những vấn đề của thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương trong phạm vi được phân quyền, phân cấp theo quy định của Luật này và quy định khác của pháp luật có liên quan. Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan hành chính nhà nước cấp trên ủy quyền. Kiểm tra, giám sát tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp xã. Chịu trách nhiệm trước chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương về kết quả thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương. Quyết định và tổ chức thực hiện các biện pháp nhằm phát huy quyền làm chủ của nhân dân, huy động các nguồn lực xã hội để xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh trên địa bàn thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương.

Cơ cấu tổ chức của hội đồng nhân dân thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương bao gồm các đại biểu hội đồng nhân dân thành phố; thường trực hội đồng nhân dân thành phố, các ban của hội đồng nhân dân thành phố, tổ đại biểu hội đồng nhân dân. Số lượng đại biểu hội đồng nhân dân thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương được quy định: từ một trăm nghìn dân trở xuống được bầu ba mươi đại biểu; có trên một trăm nghìn dân thì cứ thêm mười lăm nghìn dân được bầu thêm một đại biểu, nhưng tổng số không quá ba mươi lăm đại biểu. Đối với thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương, có từ ba mươi đơn vị hành chính cấp xã trực thuộc trở lên do Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định theo đề nghị của thường trực hội đồng nhân dân cấp tỉnh, nhưng tổng số không quá bốn mươi đại biểu.

Thường trực hội đồng nhân dân thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương gồm chủ tịch hội đồng nhân dân, một phó chủ tịch hội đồng nhân dân và các ủy viên là trưởng ban của hội đồng nhân dân. Chủ tịch hội đồng nhân dân thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương có thể là đại biểu hội đồng nhân dân hoạt động chuyên trách; phó chủ tịch hội đồng nhân dân thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương là đại biểu hội đồng nhân dân hoạt động chuyên trách. Hội đồng nhân dân thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương thành lập ban pháp chế và ban kinh tế - xã hội. Ban của hội đồng nhân dân thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương gồm có trưởng ban, một phó trưởng ban và các ủy viên. Số lượng ủy viên của các ban của hội đồng nhân dân do hội đồng nhân dân thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương quyết định. Trưởng ban của hội đồng nhân dân thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương có thể là đại biểu hội đồng nhân dân hoạt động chuyên trách; phó trưởng ban của hội đồng nhân dân thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương là đại biểu hội đồng nhân dân hoạt động chuyên trách.

Các đại biểu hội đồng nhân dân được bầu ở một hoặc nhiều đơn vị bầu cử hợp thành tổ đại biểu hội đồng nhân dân. Số lượng tổ đại biểu hội đồng nhân dân, tổ trưởng và tổ phó của tổ đại biểu hội đồng nhân dân do thường trực hội đồng nhân dân thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương quyết định. Nhiệm vụ, quyền hạn của hội đồng nhân dân thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương bao gồm các nhiệm vụ, quyền hạn được quy định đối với hội đồng nhân dân huyện tại Điều 26, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, còn có thêm các nhiệm vụ, quyền hạn: Quyết định quy hoạch xây dựng và phát triển đô thị trên cơ sở quy hoạch của thành phố trực thuộc Trung ương để trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét, phê duyệt; quyết định dự án đầu tư công trình đô thị trên địa bàn theo quy định của pháp luật; quyết định các cơ chế, chính sách thu hút đầu tư phát triển đô thị, chương trình, kế hoạch xây dựng công trình hạ tầng đô thị, giao thông theo quy định của pháp luật; quyết định biện pháp quản lý dân cư và tổ chức đời sống dân cư, bảo đảm trật tự công cộng, cảnh quan đô thị trên địa bàn.

Ủy ban nhân dân thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương do hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra, là cơ quan chấp hành của hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Về cơ cấu tổ chức của ủy ban nhân dân thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương, Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định: Ủy ban nhân dân thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương gồm chủ tịch, phó chủ tịch và các ủy viên. Ủy ban nhân dân thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương loại I có không quá ba phó chủ tịch; thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương loại II và loại III có không quá hai phó chủ tịch. Ủy viên ủy ban nhân dân thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương gồm các ủy viên là người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương, ủy viên phụ trách quân sự, ủy viên phụ trách công an. Cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương gồm có các phòng và cơ quan tương đương phòng.

Về nhiệm vụ, quyền hạn của ủy ban nhân dân thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương: Thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại Điều 28 của Luật này; xây dựng, trình hội đồng nhân dân thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương quyết định các nội dung thuộc thẩm quyền của hội đồng nhân dân và tổ chức thực hiện các nghị quyết của hội đồng nhân dân thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương; quyết định cơ chế khuyến khích phát triển công trình hạ tầng đô thị trên địa bàn theo quy định của pháp luật; quyết định kế hoạch xây dựng công trình hạ tầng đô thị, quy hoạch phát triển đô thị theo quy định của pháp luật. Chủ tịch ủy ban nhân dân thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương có nhiệm vụ, quyền hạn tương đương nhiệm vụ, quyền hạn của chủ tịch ủy ban nhân dân huyện được quy định tại Điều 29, Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Ngoài ra, chủ tịch ủy ban nhân dân thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương còn có thêm các nhiệm vụ, quyền hạn: Chỉ đạo và tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch phát triển hạ tầng đô thị; quản lý không gian, kiến trúc, cảnh quan đô thị trên địa bàn; quản lý quỹ đất đô thị; việc sử dụng quỹ đất đô thị phục vụ cho việc xây dựng công trình hạ tầng đô thị; quản lý nhà đô thị; quản lý việc kinh doanh nhà ở; sử dụng quỹ nhà ở thuộc sở hữu nhà nước để phát triển nhà ở tại đô thị; chỉ đạo kiểm tra việc chấp hành pháp luật trong việc xây dựng nhà ở tại đô thị. Chỉ đạo sắp xếp mạng lưới thương mại, dịch vụ, du lịch đô thị; thực hiện các biện pháp quản lý dân cư và tổ chức đời sống dân cư đô thị. Chỉ đạo và tổ chức thực hiện nhiệm vụ bảo đảm trật tự công cộng, an toàn giao thông; phòng, chống cháy, nổ, ùn tắc giao thông trên địa bàn.

Theo các quy định hiện hành, chính quyền thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương được tổ chức theo 2 cấp chính quyền: Cấp chính quyền ở thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương và cấp chính quyền phường, xã thuộc thành phố. Mô hình hai cấp chính quyền tại thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương được xác định tương ứng với mô hình tổ chức chính quyền tại các thành phố thuộc tỉnh. Tại một số thành phố trực thuộc Trung ương, mô hình tổ chức chính quyền đô thị đang tiếp tục được nghiên cứu, đổi mới. Thành phố Hà Nội đang bắt đầu thực hiện thí điểm mô hình chính quyền đô thị hai cấp chính quyền tại các quận nội thành. Thành phố Đà Nẵng đang đề nghị được tổ chức mô hình chính quyền đô thị một cấp. Thành phố Hồ Chí Minh đề xuất thành lập thành phố phía đông thuộc Thành phố Hồ Chí Minh trên cơ sở sáp nhập quận 2, quận 9 và quận Thủ Đức. Những đề xuất đổi mới mô hình chính quyền đô thị đang được thảo luận, nếu được chấp thuận sẽ tạo cơ sở quan trọng để vừa thúc đẩy quá trình đô thị hóa, vừa xác định được mô hình tổ chức chính quyền đô thị phù hợp với thực tiễn Việt Nam.

Định hướng xây dựng mô hình chính quyền thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương

Sự phát triển của đất nước đòi hỏi phải đẩy mạnh quá trình đô thị hóa nhằm đáp ứng các mục tiêu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, tạo chuyển biến thật sự chuyển đổi mô hình phát triển đất nước. Trong quá trình này, các thành phố trực thuộc Trung ương đóng vai trò đầu tàu của sự phát triển, tạo động lực phát triển cho toàn vùng và đất nước. Để thực hiện tốt vai trò này, cần thiết phải tích cực tạo tiền đề để thành lập các thành phố trực thuộc. Theo đó, cần nghiên cứu khắc phục mô hình phát triển đô thị theo mô thức “vết dầu loang”, thúc đẩy hướng phát triển các hệ thống “đô thị vệ tinh” ở cấp độ thành phố. Hình thành chuẩn hệ thống các “đô thị vệ tinh” vừa giải tỏa áp lực cho “đô thị lõi”, vừa tạo nên các tiểu vùng phát triển, tạo động lực lan tỏa cho toàn thành phố, toàn khu vực.

Để quy hoạch, định hướng xây dựng và phát triển thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương cần nhận diện đầy đủ, toàn diện các yếu tố, điều kiện ảnh hưởng đến mô hình thành phố loại này. Theo đó, có thể điểm lại một số yếu tố cơ bản sau:

1- Các yếu tố địa lý tự nhiên

Các yếu tố địa lý tự nhiên có ý nghĩa quan trọng, tác động lớn đến sự hình thành và phát triển của các đô thị nói chung, của thành phố các loại nói riêng. Các yếu tố này xác lập nhiều điều kiện để xây dựng và phát triển đô thị. Các yếu tố này bao gồm: vị trí địa lý, điều kiện khí hậu, thổ nhưỡng, diện tích đất đai... Vị trí địa lý của đô thị gắn liền với các đặc điểm của đồng bằng, vùng biển, trung du hay miền núi nơi xây dựng đô thị đặt ra các yêu cầu, đòi hỏi về khả năng kết nối giữa các đô thị đối với các vùng lãnh thổ xung quanh. Đặc biệt sự kết nối giao thông, vận chuyển hàng hóa (lô-gi-stíc) là điều kiện có tính mấu chốt để phát triển kinh tế, xã hội của đô thị, tạo khả năng thúc đẩy sự phát triển cho toàn vùng. Điều kiện khí hậu, thổ nhưỡng tạo điều kiện để các đô thị lựa chọn các định hướng phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm sự phát triển bền vững trong điều kiện biến đổi khí hậu diễn biến phức tạp, khó lường. Đất đai là điều kiện cơ bản để phát triển đô thị, đặc biệt là các thành phố. Diện tích đất quy định quy mô và khả năng phát triển của thành phố. Do vậy, không phải là ngẫu nhiên, khi Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13, của Ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa XIII, về phân loại đơn vị hành chính quy định đối với thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương, diện tích tự nhiên phải đạt từ 150 km2 trở lên. Diện tích tự nhiên của thành phố phải đủ lớn mới tạo được không gian phát triển của thành phố không chỉ để phát triển hạ tầng kỹ thuật, phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội mà còn phải bảo đảm môi trường xanh, sạch của thành phố. Khoảng cách giữa các thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương cũng cần phải được tính đến để bảo đảm sự hài hòa trong quy hoạch đô thị, bảo đảm các vùng đệm phù hợp giữa các đô thị, vừa tạo sự kết nối, vừa tạo không gian thông thoáng về môi trường tự nhiên cho sự phát triển bền vững của hệ thống đô thị.

2- Các yếu tố lịch sử và dân cư

Lịch sử của một đơn vị hành chính luôn là một yếu tố chi phối sự phát triển của một vùng lãnh thổ, tác động mạnh mẽ đến cuộc sống của cư dân đô thị. Mỗi một vùng đất, mỗi một thành phố đều trải qua nhiều giai đoạn phát triển khác nhau, mỗi giai đoạn phát triển đều để lại những dấu ấn lịch sử, tạo tiền đề cho các giai đoạn phát triển tiếp theo. Một đô thị có lịch sử phát triển lâu đời dĩ nhiên có nhiều lợi thế phát triển hơn một đô thị trẻ mới hình thành, nhưng cũng phải đứng trước nhiều thách thức trước sự cần thiết phải đổi mới từ tất cả các lĩnh vực của cuộc sống đô thị so với những thách thức mà một đô thị trẻ phải đối mặt. Do vậy, việc quy hoạch, xây dựng và phát triển các thành phố luôn phải quan tâm đến các yếu tố lịch sử để vừa phát huy được truyền thống, vừa vượt qua các trở ngại bởi sự trì trệ, sự manh mún của nền kinh tế sản xuất nhỏ, thương mại nhỏ lẻ, vừa có thể hiện đại hóa cuộc sống đô thị trong cơ chế kinh tế thị trường.

Một là, thành phố luôn gắn liền với dân cư thị thành. Số lượng dân cư thành phố là một yếu tố quan trọng làm nên diện mạo thành phố và là một tiêu chí quan trọng để phân loại đô thị. Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13 quy định tiêu chuẩn dân số của thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương phải đạt từ 150.000 trở lên nhằm bảo đảm một nguồn lực lao động cần thiết để đáp ứng các nhu cầu phát triển các lĩnh vực của đô thị. Đồng thời, quy định số lượng dân số của thành phố như một tiền đề để định hướng phát triển thành phố, nâng cao năng lực đáp ứng các yêu cầu của dân cư đô thị. Nguồn của dân cư đô thị rất đa dạng và phong phú, một bộ phận là dân cư bản địa gốc của địa bàn, một bộ phận lớn là các dân cư vốn xuất thân từ nhiều vùng, miền khác nhau của đất nước. Tính đa dạng các nguồn dân cư của đô thị mang đến cho đô thị sự phong phú, đa dạng về văn hóa, về năng lực ngành, nghề, tạo nên nhiều nét tinh hoa độc đáo trong mọi lĩnh vực của đời sống đô thị, đồng thời cũng tạo ra nhiều thách thức trong đời sống đô thị, đòi hỏi chính quyền đô thị phải thật sự bám sát các cơ cấu dân cư để vừa phát huy các giá trị tinh hoa của các cộng đồng dân cư vốn có xuất xứ khác nhau, vừa tạo môi trường đoàn kết, đồng thuận giữa các cộng đồng dân cư đô thị.

Hai là, đặc điểm dân cư của đô thị đặt ra nhu cầu phải tạo cơ chế bảo đảm quyền tự do cư trú của công dân theo quy định của Hiến pháp và pháp luật. Vấn đề này đặt ra yêu cầu quan trọng cho chính quyền thành phố phải có các giải pháp quản lý dân cư thích hợp, tạo cơ chế thông thoáng cho người dân đến làm ăn, sinh sống, đặc biệt là tạo cơ chế thu hút các lực lượng lao động có trình độ chuyên môn cao, có tài năng vào cộng đồng dân cư của thành phố để đóng góp cho sự phát triển.

3- Tiềm năng và lợi thế phát triển

Việc hình thành và phát triển của các thành phố phụ thuộc rất lớn về các tiềm năng và lợi thế phát triển của địa danh nơi xây dựng thành phố. Các tiềm năng lợi thế này được xác định bởi vị trí địa lý, điều kiện phát triển hạ tầng kỹ thuật, các nguồn tài nguyên thiên nhiên, khả năng liên kết, thu hút các nguồn lực, đặc biệt các nguồn lực về lao động, nguồn vốn đầu tư, sự thuận lợi về giao thông vận tải...Tính chất của các tiềm năng, lợi thế của địa danh nơi xây dựng thành phố khá đa dạng và không giống nhau giữa các thành phố. Tính chất các tiềm năng, lợi thế của mỗi địa danh là cơ sở để định hướng phát triển thành phố theo các lĩnh vực kinh tế - xã hội khác nhau. Thành phố thiên về phát triển công nghiệp - dịch vụ; thành phố thiên về lô-gi-stíc; thành phố thiên về phát triển khoa học - công nghệ cao; thành phố thiên về dịch vụ, du lịch, nghỉ dưỡng... Do vậy, việc phát hiện chính xác tiềm năng, lợi thế của mỗi địa danh để phát triển thành phố, để định hướng ưu tiên phát triển là yêu cầu quan trọng khi tiến hành quy hoạch đô thị trong quá trình đô thị hóa. Đối với thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương cần thiết phải xuất phát từ các tiềm năng, lợi thế cụ thể của từng thành phố để tạo sự đồng bộ liên thông giữa các đô thị vệ tinh, vừa giảm tải cho đô thị trung tâm, vừa bảo đảm cho thành phố trực thuộc Trung ương phát triển một cách toàn diện, cân đối, có sức mạnh tổng hợp, tạo động lực phát triển cho toàn vùng và toàn quốc.

4- Định hướng phát triển của thành phố trực thuộc Trung ương

Định hướng phát triển của thành phố trực thuộc Trung ương là yếu tố chi phối sự phát triển của hệ thống các đô thị trực thuộc, đặc biệt là các thành phố. Quy hoạch phát triển chung của toàn thành phố trực thuộc Trung ương quyết định vị trí, vai trò cụ thể của mỗi thành phố trực thuộc. Theo đó, mỗi thành phố trực thuộc vừa phải là một bộ phận hợp thành cấu trúc đô thị của thành phố trực thuộc Trung ương, vừa phải là một đô thị độc lập, có tính tự chủ cao trong phát triển để chủ động phát huy tiềm năng, lợi thế từ vị trí của thành phố trực thuộc Trung ương và từ lợi thế của chính bản thân mình. Do vậy, mối liên kết và sự phân công vai trò, vị trí của các thành phố vệ tinh trong quy hoạch phát triển chung của toàn thành phố trực thuộc Trung ương, phải bảo đảm phát huy được sức mạnh của đại đô thị. Mặt khác, sự hỗ trợ, giúp đỡ của thành phố trực thuộc Trung ương, đặc biệt là đô thị trung tâm là những điều kiện quan trọng để các thành phố trực thuộc phát triển theo định hướng quy hoạch, vừa bảo đảm đầu tư có trọng tâm, trọng điểm, không trùng lặp với các công trình dùng chung, vừa bảo đảm khả năng tự chủ trong phát triển của mỗi thành phố thành viên.

5- Số lượng các đơn vị hành chính trực thuộc

Số lượng các đơn vị hành chính trực thuộc thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương cũng là một yếu tố có ý nghĩa quan trọng để xác định quy mô thành phố và được xem là một tiêu chí xếp loại đô thị. Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13 quy định đối với thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương phải có từ 10 đơn vị hành chính cấp xã trở lên và tỷ lệ phường trên tổng số đơn vị hành chính cấp xã phải đạt từ 65% trở lên. Số lượng các đơn vị hành chính của thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương phụ thuộc vào diện tích tự nhiên của thành phố và số lượng dân cư thành phố, bảo đảm cho thành phố một cơ cấu hành chính đủ lớn để có thể tạo không gian hành chính, không gian kinh tế - văn hóa cho sự phát triển. Là một thành phố có quy mô đô thị hóa lớn, do vậy đơn vị hành chính phường phải chiếm tỷ lệ chi phối trong cơ cấu hành chính thành phố, đồng thời cần có khu vực nông thôn hợp lý với tư cách là các đơn vị hành chính ngoại thành, tạo không gian để tiếp tục đô thị hóa thành phố, đồng thời gắn kết với các vùng nông thôn lân cận thuộc các thành phố khác trong chuỗi đô thị của thành phố trực thuộc Trung ương, tạo không gian đệm, không gian xanh trong cấu trúc đại đô thị của thành phố trực thuộc Trung ương.

Những yếu tố, điều kiện được phân tích nêu trên không chỉ ảnh hưởng, chi phối sự hình thành, phát triển của các thành phố mà còn tác động mạnh mẽ đến mô hình tổ chức chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương. Kể từ khi Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017, 2019) quy định về thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương, đến nay, mới chỉ có thành phố Thủ Đức thuộc Thành phố Hồ Chí Minh được thành lập tháng 1-2021. Việc chậm trễ triển khai mô hình thành phố loại này đã không tận dụng và phát huy được các tiềm năng của thành phố, đang làm chậm quá trình đô thị hóa theo hướng hiện đại, thích ứng các quá trình phát triển xanh, bền vững của các thành phố trực thuộc Trung ương.

Để khắc phục sự chậm trễ này, cần rà soát lại quy hoạch phát triển của các thành phố trực thuộc Trung ương để có các giải pháp phát triển thích hợp cho từng thành phố. Về mặt tổng thể, có thể tham khảo nghiên cứu các định hướng sau đây:

Một là, về định hướng xây dựng

Cần nghiên cứu kỹ và cân nhắc thận trọng xu hướng “quận hóa” các huyện ngoại thành thuộc các thành phố trực thuộc Trung ương như đang diễn ra hiện nay. Việc “quận hóa” các huyện ngoại thành giáp ranh các quận nội thành có thể tận dụng nhanh được kết quả đô thị hóa đã và đang diễn ra mạnh mẽ tại các huyện ngoại thành. Tuy nhiên, quá trình “quận hóa” này đang làm phình to nhanh chóng quy mô của đô thị hiện tại, làm cho thành phố hiện tại luôn trong tình trạng xây dựng với ngổn ngang các công trình bê tông hóa. Các không gian xanh ngày càng bị thu hẹp, thậm chí bị xóa bỏ, tình trạng đầu tư giàn trải, kết cấu hạ tầng kỹ thuật bị chắp vá, thiếu đồng bộ. Thành phố ngày càng mở rộng ra ngoại vi, các quận truyền thống, cốt lõi của thành phố cũ khó cải tạo, chỉnh trang và thiếu đồng bộ, dẫn đến tình trạng quá tải. Sự phát triển phức tạp, chắp vá của thành phố làm cho công tác quản lý đô thị gặp không ít bất cập, vượt khỏi khả năng thích ứng của mô hình tổ chức chính quyền. Cần đổi mới tư duy phát triển các thành phố trực thuộc Trung ương theo mô hình chuỗi đô thị như đang được triển khai ở nhiều nước phát triển. Theo đó, có thể cân nhắc từ bỏ xu hướng “quận hóa” các huyện ngoại thành để giữ lại các vùng xanh xung quanh thành phố, hạn chế mở rộng quy mô thành phố hiện tại, tập trung nguồn lực để cải tạo hạ tầng kỹ thuật của thành phố, chỉnh trang đô thị hiện tại vừa bảo tồn các kiến trúc cổ, cũ, vừa hiện đại các công trình mới, hài hòa các môi trường văn hóa - xã hội và môi trường tự nhiên. Thay vào đó là việc đầu tư xây dựng các đô thị mới theo hướng các đô thị vệ tinh, hình thành một chuỗi đô thị hiện đại, đồng bộ về kết cấu hạ tầng - kinh tế kỹ thuật, hạ tầng kết cấu văn hóa - xã hội, kết nối với thành phố hiện tại thành siêu đô thị...

Hai là, về mô hình tổ chức chính quyền thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương

Theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương hiện hành, mô hình tổ chức chính quyền thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương, cũng tương tự mô hình tổ chức chính quyền thành phố thuộc tỉnh được tổ chức theo 2 cấp chính quyền: Cấp chính quyền thành phố và cấp chính quyền phường, xã. Việc tổ chức mô hình chính quyền thành phố hai cấp như quy định hiện hành không tạo ra sự khác biệt lớn giữa mô hình chính quyền ở đô thị và mô hình chính quyền ở nông thôn, không đáp ứng các đặc điểm, yêu cầu quản trị thành phố trong điều kiện hiện nay. Do vậy, mô hình tổ chức chính quyền thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương cần được nghiên cứu để tiếp tục đổi mới theo hướng xây dựng chính quyền một cấp. Theo đó, ở cấp thành phố, chính quyền bao gồm hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân. Tại đơn vị hành chính cấp phường, xã không tổ chức cấp chính quyền mà chỉ nên tổ chức cơ quan quản lý hành chính trong vai trò là “cánh tay nối dài” của ủy ban nhân dân thành phố. Việc không tổ chức cấp chính quyền tại đơn vị hành chính xã thuộc thành phố, mặc dù xã là một đơn vị hành chính nông thôn, có thể xem là một đặc thù của thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương. Bởi lẽ, số lượng các đơn vị xã thuộc thành phố là không lớn so với số lượng phường thuộc thành phố. Mặt khác, xã ngoại thành luôn là một bộ phận hữu cơ của thành phố, hạ tầng kinh tế  - kỹ thuật liên thông với hạ tầng kinh tế  - kỹ thuật của thành phố, tỷ lệ đô thị hóa trong các xã ngoại thành ngày càng cao. Cơ cấu dân cư cũng không ngừng biến động, nguồn lao động rất liên thông với nguồn lao động của cả thành phố. Do vậy, về cơ bản, mô hình quản trị cần được thiết lập tương tự như mô hình quản trị tại các khu vực nội thành.

- Về hội đồng nhân dân thành phố:

Cơ cấu tổ chức hội đồng nhân dân thành phố được thực hiện theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương... Khi không tổ chức hội đồng nhân dân phường, xã, nhiệm vụ, quyền hạn hội đồng nhân dân thành phố, ngoài nhiệm vụ, quyền hạn của hội đồng nhân dân thành phố thuộc cấp tỉnh còn thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn từ hội đồng nhân dân phường, xã như: Quyết định dự toán thu, chi ngân sách phường, xã; điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiết; phê chuẩn ngân sách phường, xã; thông qua chủ trương thành lập, giải thể, chia, nhập và điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phường, xã; giám sát hoạt động của ủy ban nhân dân phường, xã.

 Khi không tổ chức hội đồng nhân dân phường, xã, vai trò giám sát của hội đồng nhân dân tại phường, xã, quyền làm chủ, quyền đại diện của người dân tiếp tục được thực hiện và phát huy thông qua nhiều kênh, như đại biểu Quốc hội, thường trực hội đồng nhân dân, tổ đại biểu, đại biểu hội đồng nhân dân thành phố trực thuộc Trung ương, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương. Đồng thời, tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng, hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý của chính quyền, phản biện của Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính trị - xã hội các cấp nhằm giám sát, kiểm soát quyền lực nhà nước.

- Về ủy ban nhân dân thành phố:

Cơ cấu tổ chức ủy ban nhân dân thành phố thực hiện theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương về ủy ban nhân dân thành phố thuộc tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương tại các Điều 55, 56 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. Chủ tịch ủy ban nhân dân thành phố thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định tại Điều 57, Luật Tổ chức chính quyền địa phương, đồng thời được bổ sung nhiệm vụ, quyền hạn bổ nhiệm, miễn nhiệm, điều động, luân chuyển, khen thưởng, kỷ luật, đình chỉ công tác và cách chức chủ tịch ủy ban nhân dân, phó chủ tịch ủy ban nhân dân phường, xã.

Tại các đơn vị hành chính phường, xã không tổ chức cấp chính quyền, chỉ tổ chức cơ quan hành chính nhà nước. Tên gọi của cơ quan hành chính tại phường, xã cần tiếp tục nghiên cứu để có quy định phù hợp với tính chất của một cơ quan quản lý nhà nước trực thuộc ủy ban nhân dân thành phố. Trước mắt vẫn duy trì tên gọi ủy ban nhân dân nhưng tính chất, cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn và chế độ làm việc đã cơ bản thay đổi:

+ Cơ cấu tổ chức: Cơ cấu tổ chức ủy ban nhân dân phường, xã gồm chủ tịch, phó chủ tịch và các công chức khác của phường, xã. Chủ tịch, phó chủ tịch ủy ban nhân dân phường, xã là công chức giữ chức danh lãnh đạo, quản lý của ủy ban nhân dân phường, xã.

+ Chế độ làm việc: Ủy ban nhân dân phường, xã làm việc theo chế độ thủ trưởng, bảo đảm nguyên tắc tập trung dân chủ. Chủ tịch ủy ban nhân dân phường, xã là người đứng đầu ủy ban nhân dân phường, xã chịu trách nhiệm trước ủy ban nhân dân, chủ tịch ủy ban nhân dân quận và trước pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của ủy ban nhân dân phường, xã, trực tiếp quản lý, sử dụng công chức theo quy định của Chính phủ và phân cấp, ủy quyền của cơ quan cấp trên; ký các văn bản của ủy ban nhân dân phường, xã.

- Nhiệm vụ, quyền hạn:

Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của đơn vị dự toán ngân sách trực thuộc ủy ban nhân dân thành phố theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước; đề xuất các dự án đầu tư công với ủy ban nhân dân thành phố để trình ủy ban nhân dân thành phố trực thuộc Trung ương quyết định chủ trương; tham gia ý kiến về chủ trương đầu tư dự án thuộc thẩm quyền quyết định của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền mà Luật Đầu tư công quy định phải có sự tham gia ý kiến của hội đồng nhân dân cùng cấp; tổ chức thực hiện chương trình, dự án đầu tư công theo phân cấp quản lý; đề xuất, phối hợp với cơ quan có thẩm quyền thực hiện nhiệm vụ về quốc phòng, an ninh, biện pháp bảo đảm trật tự, an toàn xã hội, đấu tranh, phòng, chống tội phạm và các hành vi vi phạm pháp luật khác trên địa bàn theo phân cấp quản lý; phối hợp với Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam thành lập tổ bầu cử đại biểu Quốc hội, tổ bầu cử đại biểu hội đồng nhân dân; tổ chức thực hiện việc bầu cử đại biểu Quốc hội, đại biểu hội đồng nhân dân theo quy định của pháp luật; thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn do ủy ban nhân dân, chủ tịch ủy ban nhân dân thành phố phân cấp, ủy quyền; thực hiện các nhiệm vụ về tổ chức và bảo đảm thi hành Hiến pháp, pháp luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên trên địa bàn phường, xã và các nhiệm vụ, quyền hạn khác của ủy ban nhân dân, chủ tịch ủy ban nhân dân phường, xã theo quy định của pháp luật./.

PGS.TS. Lê Minh Thông

Nguồn: TCCS điện tử