Về ngoại giao phòng ngừa

Thuật ngữ ngoại giao phòng ngừa (preventive diplomacy - PD) được Tổng Thư ký thứ hai Liên hợp quốc, ông Dag Hammaskols sử dụng lần đầu tiên năm 1960. Khái niệm này cũng được đề cập trong Hiến chương Liên hợp quốc, được vận dụng thường xuyên để ngăn không cho xung đột khu vực dính vào đối đầu giữa hai siêu cường Xô - Mỹ thời kỳ Chiến tranh lạnh. Sau Chiến tranh lạnh, khái niệm NGPN được hiểu rộng hơn, là hành động ngăn chặn các cuộc tranh chấp.

Khái niệm NGPN còn gắn với phát biểu khác của ông Boutros Ghali, một cựu Tổng Thư ký của Liên hợp quốc, đó là “hành động để ngăn ngừa tranh chấp nổ ra giữa các bên, ngăn ngừa tranh chấp đã leo thang thành xung đột và hạn chế xung đột lan rộng một khi đã xảy ra”(1). Trong cuốn “Chương trình nghị sự vì hòa bình”, xuất bản năm 1992, ông Boutros Ghali đã đưa ra điểm khác biệt giữa ngoại giao phòng ngừa với các dạng hoạt động ngoại giao khác (như xây dựng hòa bình, gìn giữ hòa bình, kiến tạo hòa bình), đó là: ngoại giao phòng ngừa thể hiện sự chủ động hơn là bị động trong việc đối phó với những tình huống đe dọa hòa bình.

Còn theo nhà nghiên cứu Amitav Acharya, NGPN là hoạt động ngoại giao, chính trị, quân sự, kinh tế và nhân đạo của các chính phủ, các tổ chức đa phương, tổ chức quốc tế nhằm các mục đích: ngăn chặn tranh chấp và xung đột nghiêm trọng nổ ra giữa các quốc gia hay trong một quốc gia; ngăn xung đột và tranh chấp leo thang thành đối đầu vũ trang; hạn chế mức độ bạo lực do xung đột gây ra và ngăn không cho lan rộng về mặt địa lý; ngăn chặn và xử lý khủng hoảng nhân đạo; là một bộ phận của phản ứng tức thì trước khủng hoảng hoặc tình hình tiền khủng hoảng, đưa ra những biện pháp có thể giúp giải quyết tranh chấp. Ông Amitav Acharya cũng cho rằng các biện pháp có thể rất đa dạng từ “cuộc nói chuyện qua điện thoại đơn giản trong thời điểm khủng hoảng” cho tới “việc triển khai các đơn vị quân sự”.

Nhìn chung, các học giả đều thống nhất, bản chất của ngoại giao phòng ngừa là ngăn ngừa xung đột. Theo cuốn Ngoại giao phòng ngừa ở Đông Nam Á, NGPN được áp dụng dựa trên các nguyên tắc cơ bản trong quan hệ quốc tế(2) như: xử lý mối quan hệ giữa các quốc gia và triển khai hợp tác trong lĩnh vực xây dựng lòng tin; tôn trọng chủ quyền, độc lập và toàn vẹn lãnh thổ; kiềm chế tránh không can thiệp vào công việc nội bộ của các quốc gia khác hay hợp tác an ninh nhằm trực tiếp chống lại một nước hay một bên thứ ba; coi sự nhất trí của các bên trực tiếp liên quan đến vấn đề là một trong những điều kiện tiên quyết để triển khai NGPN; giải quyết tranh chấp quốc tế thông qua biện pháp hòa bình và tránh sử dụng hay đe dọa sử dụng vũ lực; thực hiện, duy trì các chính sách quốc phòng với bản chất phòng vệ, không đe dọa hay làm phương hại đến an ninh và ổn định của các quốc gia khác bằng lực lượng quân đội; tăng cường hợp tác cùng có lợi giữa các quốc gia và giao lưu hữu nghị giữa các dân tộc. “NGPN là bước tiếp nối của các hoạt động phòng ngừa khủng hoảng và xây dựng lòng tin; là bước kế tiếp của gìn giữ hòa bình. Trên thực tế các biện pháp này có thể chồng lấn nhau, song khái niệm NGPN vẫn mang nét đặc trưng riêng. Những yếu tố cấu thành chủ yếu của NGPN được bao hàm ngay trong tên gọi của thuật ngữ, đó là việc sử dụng các biện pháp ngoại giao, phi cưỡng chế, phi quân sự, là những nỗ lực phán đoán và phòng ngừa xung đột”(3).

Đơn giản và hữu hiệu

Sự thay đổi bộ mặt của đời sống quan hệ chính trị quốc tế nói riêng và đời sống quốc tế nói chung khiến cho các quan niệm và tiêu chí của ngoại giao cũng thay đổi.

Thứ nhất, sự tiến bộ của khoa học - công nghệ, nổi bật là công nghệ thông tin đã tạo ra những biến đổi ngày càng sâu sắc và nhanh chóng trong mọi mặt đời sống nhân loại, tác động từ quan niệm về ngoại giao tới nội dung cũng như phương thức hoạt động của nó, đặc biệt trong cách đối thoại giữa các quốc gia, cách thức mà mỗi nước hướng tới quần chúng trong thông tin đối ngoại, tiếp nhận, xử lý thông tin về những sự kiện quốc tế. Bên cạnh đó, tiến bộ trong công nghệ giao thông vận tải tạo cơ sở cho sự kết nối giữa các nước, giữa các nền kinh tế và xã hội, đẩy nhanh quá trình lưu chuyển hàng hóa, dịch vụ, con người, thông tin và ý tưởng. Ngoại giao thay đổi cả hình thức, tính chất lẫn nội dung hoạt động, trong đó ngoại giao đa phương ngày càng chiếm ưu thế.

Thứ hai, quá trình toàn cầu hóa có mối liên kết chặt chẽ với quan hệ quốc tế, làm nổi bật sự gắn kết và từ đó dẫn đến tính tùy thuộc lẫn nhau ngày càng tăng giữa các quốc gia. Trong bối cảnh toàn cầu hóa, sự phát tán và tác động gần như tức thời trên phạm vi địa lý rộng rãi của các vấn đề toàn cầu khiến cho những vấn đề ở một nước nhỏ cũng trở thành mối quan tâm của các nước lớn và cộng đồng quốc tế. Tác động của toàn cầu hóa tới hoạt động ngoại giao thể hiện rõ nhất ở tính chất đan xen của quan hệ quốc tế trong thế kỷ XXI, đồng thời trở thành một xu thế tất yếu khách quan và diễn ra với một nhịp độ rất nhanh chóng, không thể lường trước. Toàn cầu hóa buộc mọi nước phải điều chỉnh và thay đổi, trước hết đó là thay đổi về tư duy nhận thức: nhận thức về thế giới, về ngoại giao, về quy luật phát triển của sự vật, về cách hành xử trong nội bộ hay với bên ngoài; thay đổi cách nhìn về các nước khác... Các nước dù lớn hay nhỏ đều phải ứng xử một cách uyển chuyển và nhanh nhạy hơn. Hội nhập hay tham gia quá trình toàn cầu hóa là vấn đề sống còn đối với các nước nhỏ trong việc tận dụng môi trường quốc tế và các mối quan hệ đan xen nhằm bảo vệ lợi ích và cưỡng lại sức ép của các nước lớn.

Thứ ba, những thay đổi về phát triển kinh tế. Mỗi giai đoạn phát triển kinh tế đều có hình thức ngoại giao riêng. Trong suốt thế kỷ XX, mặc dù Chiến tranh lạnh và trật tự hai cực tồn tại gần 50 năm, ngoại giao không chỉ thuần túy về mặt chính trị, an ninh, quốc phòng, mà còn phục vụ lợi ích kinh tế quốc gia. Bắt đầu từ thập niên cuối cùng của thế kỷ XX, cuộc cách mạng khoa học - công nghệ khi đã tạo ra những bước nhảy vọt về tính chất và trình độ của lực lượng sản xuất, đã thúc đẩy quá trình tái cơ cấu các nền kinh tế và sự hình thành nền kinh tế tri thức, đồng thời tạo ra mối quan hệ tùy thuộc lẫn nhau giữa các nền kinh tế quốc gia. Thách thức đầu tiên đối với các nước đang phát triển là tụt hậu về phát triển và mất an ninh kinh tế. Có lẽ đây là thách thức lớn nhất vì nó là nguồn gốc làm nảy sinh, hay làm trầm trọng thêm các thách thức khác. Đồng thời, nếu vượt qua được thách thức này thì các nước có đủ thế và lực để đối phó với mọi tình huống. Ngoại giao thời kỳ hội nhập và toàn cầu hóa phải là ngoại giao tổng thể, lấy lợi ích dân tộc làm nguyên tắc tối thượng.

Các tác động của thời đại đã dần hình thành nên một gương mặt mới của ngoại giao hiện đại với những đặc điểm khác với nền ngoại giao trước đó. Trong quan hệ quốc tế đương đại, ngoại giao thường là sự khởi đầu cho mọi hình thức quan hệ khác giữa các quốc gia và các yếu tố làm nên ngoại giao ngày nay đôi khi vượt quá khái niệm chính trị chiến lược khá hẹp dành cho thuật ngữ này. Những thuật ngữ như “ngoại giao đô-la”, “ngoại giao dầu mỏ”, “ngoại giao tài nguyên”, “ngoại giao nguyên tử”... vừa thể hiện nội dung lẫn hình thức của ngoại giao; đặc biệt là sự thay đổi về bản chất của ngoại giao; ngoại giao không nhất thiết và thậm chí không cần bắt đầu bằng quan hệ chính trị hay các tiếp xúc bí mật mà có thể sử dụng các phương thức khác, hữu hiệu và có lợi hơn cho các bên.

Đa dạng chủ thể và cách thức

Trong nền ngoại giao hiện đại, số lượng chủ thể ngày càng tăng trong ngoại giao hiện đại (bao gồm các quốc gia, tổ chức quốc tế, tổ chức phi chính phủ, công ty đa quốc gia, xã hội dân sự...); rồi đến nội dung ngoại giao (thay đổi thể hiện qua việc xác định những ưu tiên trong quan hệ quốc tế). Tính chất đan xen trong quan hệ quốc tế hiện nay cho phép các nước phát huy được những lợi thế so sánh của mình. Mọi nước đều phải xác định cho được đâu là lợi thế và đâu là bất lợi để từ đó thiết lập mối quan hệ với từng nước. Quan hệ với từng đối tượng và đối tác đều dựa trên những nguyên tắc cơ bản chi phối quan hệ quốc tế, nhưng nguyên tắc tối thượng, bất di bất dịch chính là lợi ích quốc gia. Với mọi nước, quan hệ quốc tế đều có cả hợp tác và đấu tranh, hợp tác khi lợi ích song trùng và đấu tranh khi có khác biệt. Như vậy, tính chất tuyệt đối hóa quan hệ quốc tế theo kiểu “bạn - thù” không còn phù hợp, quan hệ song phương rất đa dạng và các nước đều sẵn sàng là bạn và đối tác tin cậy với tất cả các nước trong cộng đồng quốc tế.

NGPN cũng được sử dụng ngày càng phổ biến trong khuôn khổ một số tổ chức khu vực. Trong hoạt động của Tổ chức An ninh và Hợp tác châu Âu (OSCE), NGPN đã trở thành một hoạt động thường xuyên, thực hiện chủ yếu thông qua các phái đoàn dài hạn và các cao ủy viên về những nhóm kiều dân thiểu số. Phái đoàn đầu tiên được đưa vào hoạt động vào năm 1992, là đóng góp của OSCE vào việc giải quyết xung đột ở Nam Tư. Hai phái đoàn này đã ngăn chặn được cuộc xung đột ở Nam Tư không lan sang Ma-xê-đô-ni-a và khu vực người Xéc-bi-a ở Cô-xô-vô. Trong năm 1998, OSCE đã triển khai 10 phái đoàn dài hạn ở các khu vực có xung đột trên thế giới, đảm nhiệm chức năng kết hợp giữa kiến tạo và xây dựng hòa bình - hay còn gọi là chức năng gìn giữ hòa bình “gián tiếp”, chức năng NGPN tập trung vào các biện pháp cảnh báo sớm, tạo điều kiện thương lượng giữa các bên tranh chấp và trung gian hòa giải.

Trong Tổ chức Thống nhất châu Phi (OAU), NGPN là một ưu tiên chính trị quan trọng. OAU nỗ lực phát triển một hệ thống cảnh báo sớm có hiệu quả nhằm giải quyết những xung đột phát sinh tại khu vực. Nghị quyết của OAU thông qua năm 1993 về phòng ngừa, xử lý và giải quyết xung đột đã tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động của trung tâm. Tổ chức Các nước châu Mỹ (OAS), tổ chức khu vực ra đời sớm nhất trên thế giới, từ lâu đã có nhiều hoạt động tích cực trong lĩnh vực giải quyết xung đột, chủ yếu thông qua phòng ngừa và trung gian hòa giải. Đây cũng là khu vực thường xuyên có các xung đột cục bộ, các tranh chấp hay nội chiến. Một trong những bước tiến của NGPN tại khu vực là trong những năm 90, đặc biệt từ năm 1995, các nước thành viên OAS đã quyết định tiến hành một số nỗ lực xây dựng lòng tin dựa trên trao đổi thường xuyên những thông tin về quân sự và an ninh, cũng như dựa trên sự tham khảo ý kiến lẫn nhau trong một số lĩnh vực. Những biện pháp xây dựng lòng tin như vậy tạo cơ sở quan trọng cho NGPN do OAS tiến hành. ở khu vực Trung Đông, Liên đoàn A-rập cũng thực hiện NGPN năm 1991, tránh nổ ra xung đột vũ trang giữa I-rắc và Cô-oét.

Tuy nhiên, cho đến nay, dù được chấp nhận và sử dụng rộng rãi, đặc biệt là kể từ sau khi Chiến tranh lạnh kết thúc, việc triển khai NGPN vẫn bộc lộ những hạn chế nhất định. Việc sử dụng tràn lan khái niệm “phòng ngừa” như trào lưu gắn khái niệm phòng ngừa với điều chỉnh vũ trang (giải giáp mang tính phòng ngừa), cứu trợ khẩn cấp (viện trợ nhân đạo mang tính phòng ngừa), hay thậm chí cả với trừng phạt kinh tế (như trong trường hợp khái niệm do Cộng đồng các quốc gia độc lập (SNG) đưa ra năm 1996 về phòng ngừa và giải quyết xung đột). Về thực tiễn, “các quốc gia và tổ chức khu vực vốn phải dồn mọi nỗ lực giải quyết những vấn đề họ đang gặp phải nên khó hướng sự chú tâm và cống hiến nguồn lực cho việc phòng ngừa các xung đột chưa xảy ra, bất kể là việc phòng ngừa đó có giá trị thế nào và cho dù NGPN không tốn kém về nhân lực, tài chính và các nguồn lực khác. Thêm vào đó, có một thực tế làm trầm trọng thêm vấn đề này, đó là những thất bại của ngoại giao thường bị để ý trong khi những thành công lại không mấy khi được biết đến. Hơn nữa, thật khó xác định thế nào là thành công của NGPN, nên cũng khó có được sự ủng hộ của cộng đồng quốc tế đối với sự cần thiết phải tiến hành NGPN”(4).

ASEAN và ngoại giao phòng ngừa

Ở châu Á, NGPN được sử dụng chậm hơn so với các khu vực khác, song lại phát huy tính hiệu quả rất cao, nổi bật là vai trò của ASEAN cũng như Diễn đàn An ninh khu vực (ARF) mà tổ chức này đứng ra thành lập năm 1994. Hội nghị ARF lần thứ 8 họp tại Hà Nội (tháng 7-2001) đã thông qua văn kiện về NGPN. Theo đó, NGPN được hiểu là hành động ngoại giao, chính trị được các quốc gia có chủ quyền nhất trí với sự đồng ý của các bên liên quan nhằm giúp ngăn chặn các cuộc tranh chấp, xung đột giữa các quốc gia đe dọa tiềm tàng hòa bình và ổn định khu vực; ngăn chặn các cuộc tranh chấp và xung đột leo thang thành đối đầu vũ trang; hạn chế tối thiểu ảnh hưởng của tranh chấp và xung đột khu vực. Văn kiện này còn đề ra 8 nguyên tắc của NGPN, đó là hoạt động ngoại giao, không ép buộc, phù hợp về thời gian, có lòng tin, tham khảo ý kiến và đồng thuận, tự nguyện, áp dụng trong các cuộc xung đột giữa các quốc gia, phù hợp với Hiến chương Liên hợp quốc, luật quốc tế, Hiệp ước thân thiện và hợp tác Đông Nam Á.

Mặc dù trên thực tế, NGPN đã được ASEAN áp dụng từ khi thành lập nhưng phải tới năm 1995, khái niệm này mới chính thức được công nhận và đưa vào tài liệu khái niệm (Concept Paper) của ARF. Theo tài liệu này, NGPN là giai đoạn nằm giữa giai đoạn xây dựng lòng tin và giai đoạn giải quyết xung đột. Xây dựng lòng tin là giai đoạn đầu tiên, làm cơ sở nền tảng cho đối thoại bằng cách giảm căng thẳng, tăng cường lòng tin và sự hiểu biết lẫn nhau, tạo bầu không khí thuận lợi cho đối thoại. Tiếp đó, NGPN được coi là giai đoạn “giữ nguyên trạng”, không để cho xung đột hay tranh chấp vốn có nổi lên và leo thang thành đối đầu vũ trang.

Màu sắc của NGPN còn được thể hiện rõ nét trong phương cách ASEAN - một tập hợp các nguyên tắc hợp tác và phát triển của các quốc gia thành viên. Có thể nói phương cách ASAEN là nhân tố đặc trưng của tổ chức này, tạo nên thành công dựa trên liên kết kinh tế chặt chẽ, gia tăng hợp tác chính trị - an ninh của các thành viên. Có thể miêu tả phương cách ASEAN là tổng hòa của sự kết hợp giữa lợi ích quốc gia và lợi ích hiệp hội, một cách tiếp cận năng động, khôn khéo, mềm dẻo, phát huy được thế mạnh chính trị của khu vực, những nét đa dạng về văn hóa - xã hội, chính trị, kinh tế của các nước thành viên để biến thách thức thành cơ hội, biến đối đầu và cạnh tranh thành đối thoại và hợp tác.

Trong phương cách ASEAN, đáng chú ý là hai cách thức tiến hành trong quan hệ các thành viên cũng như việc đưa ra các khuyến nghị của hiệp hội. Một là, nguyên tắc đồng thuận, theo đó những quyết định về các vấn đề quan trọng chỉ được coi là của ASEAN khi không có nước thành viên nào bác bỏ. Nguyên tắc này đòi hỏi quá trình đàm phán lâu dài, song bảo đảm được lợi ích quốc gia của các nước thành viên. Đây là nguyên tắc được áp dụng ở mọi cấp và mọi vấn đề của ASEAN. Các quyết định của ASEAN thường được đưa ra trên cơ sở đồng thuận, dựa trên lợi ích chung. Hai là, nguyên tắc bình đẳng, thể hiện trên hai mặt. Các nước ASEAN, bất kể lớn hay nhỏ, giàu hay nghèo đều bình đẳng trong nghĩa vụ đóng góp cũng như chia sẻ quyền lợi. Hoạt động của ASEAN được duy trì trên cơ sở luân phiên. Ngoài ra, còn có các nguyên tắc dần được hình thành tuy không thành văn song đều được tôn trọng áp dụng như: nguyên tắc có đi có lại, không đối đầu, thân thiện, không tuyên truyền tố cáo nhau qua báo chí, giữ gìn đoàn kết ASEAN và giữ bản sắc chung của Hiệp hội...

Sự vận dụng linh hoạt nguyên tắc đồng thuận và nguyên tắc không can thiệp công việc nội bộ của nhau là hai nội dung quan trọng và cơ bản nhất tạo nên sự khác biệt và đặc trưng trong hoạt động thực tiễn của ASEAN, giúp cho Hiệp hội có sức hấp dẫn lớn như một thực thể mềm dẻo, uyển chuyển nhằm lôi cuốn các quốc gia ngoài khu vực, kể cả các cường quốc tham gia các hoạt động cùng ASEAN như ASEAN + 3, ASEAN + 1, AFTA, ARF... Hai nguyên tắc này đem lại sự khác biệt với Liên minh châu Âu (EU) và ngay cả với Thị trường chung châu Âu (EEC). Với phương cách này, ASEAN đã trở thành một trong những tổ chức khu vực tồn tại lâu nhất từ sau năm 1945, là khu vực không có các cuộc xung đột quân sự giữa các thành viên kể từ khi thành lập. Trong khu vực, ASEAN với tư cách là một tập thể, luôn nhận được sự tôn trọng của các cường quốc, trong đó có Mỹ, Trung Quốc, Nhật Bản và Ấn Độ.

Phương cách ASEAN được xây dựng trên nền tảng văn hóa phương Đông, coi trọng sự đoàn kết và phồn vinh của tập thể cộng đồng hơn lợi ích và quan điểm của từng cá nhân, coi trọng sự khoan dung hơn sự trừng phạt. Chính điều này tạo nên tính hiệu quả của tổ chức khu vực trong việc giải tỏa các rào chắn thương mại khu vực, đặt nền tảng cho hội nhập. ASEAN đang nỗ lực cùng một lúc đạt hai mục tiêu: vừa duy trì nhịp độ tăng trưởng cao về kinh tế, vừa gìn giữ bầu không khí hữu nghị, ổn định trong khu vực.

Một đặc điểm nữa của NGPN của ASEAN là sự hiện diện lợi ích và ảnh hưởng của các nước lớn luôn thường trực. Điều này khiến ASEAN trong quá trình thực hiện NGPN phải cân bằng, điều hòa lợi ích của các nước lớn tại khu vực và đây cũng là một thành công của Hiệp hội. Trên thế giới hiện nay có tới hơn 50 tổ chức khu vực với tầm cỡ khác nhau, nhưng duy nhất chỉ có ASEAN, với các hoạt động linh hoạt và có xu hướng "mở" đã thiết lập được quan hệ đối thoại với tất cả các nước lớn.

(1) Boutros Ghali: Chương trình nghị sự vì hòa bình: Ngoại giao phòng ngừa, kiến tạo hòa bình và gìn giữ hòa bình (Liên hợp quốc, 1992)

(2) TS. Nguyễn Phương Bình (chủ biên): Ngoại giao phòng ngừa ở Đông Nam Á, Học viện Quan hệ quốc tế, tr 20

(3) Sđd, tr 28

(4) Sđd, tr 54